I OSK 4343/18

Dnia 21 marca 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 września 2018 r. sygn. akt IV SA/Wr 334/18 w sprawie ze skargi W. A. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 roku Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę. [pic]

I OSK 4343/18 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 12 września 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględnił skargę W. A. i uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2018 r. w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sad Administracyjny we Wrocławiu przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. Starosta [...] uznał W. A. za osobę bezrobotną z dniem [...] marca 2018 r. oraz odmówił przyznania mu prawa do zasiłku z powodu niespełnienia warunku wynikającego z art. 73 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2017 r. poz. 1065 ze zm.), dalej ustawa, tj. niezarejestrowania się w urzędzie pracy w terminie 14 dni od zakończenia zatrudnienia. W odwołaniu od ww. decyzji W. A. zarzucił, że nie został skutecznie poinformowany o obowiązujących w tym zakresie przepisach, nie otrzymał z urzędu pracy jakiegokolwiek pouczenia o przysługujących mu prawach. Nie posiada wykształcenia prawniczego, w związku z czym nie wiedział, jakie okoliczności musi brać pod uwagę, aby zrealizować ustawowe uprawnienia przysługujące osobom bezrobotnym. Podkreślił, że świadectwo pracy z firmy [...] uzyskał z opóźnieniem, tj. w dniu [...] marca 2018 r., a uważał, że aby się zarejestrować w urzędzie pracy niezbędne jest posiadanie świadectwa pracy. Decyzją z dnia [...] maja 2018 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy ustalił, że W. A. zgłosił się do Powiatowego Urzędu Pracy w dniu [...] października 2017 r. i decyzją Starosty z dnia [...] października 2017 r. przyznano mu status osoby bezrobotnej oraz odmówiono przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Kolejną decyzją Starosty z dnia [...] listopada 2017 r. orzeczono o utracie statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] listopada 2017 r. z powodu podjęcia zatrudnienia. Ponownie skarżący stawił się w urzędzie pracy w dniu [...] marca 2018 r., przedkładając świadectwo pracy z firmy [...] sp. z o.o. z dnia [...] lutego 2018 r., potwierdzające zatrudnienie w okresie od dnia [...] listopada 2017 r. do dnia [...] stycznia 2018 r. w pełnym wymiarze czasu pracy. Zdaniem organu II instancji wnioskodawca, dokonując w dniu [...] marca 2018 r. czynności rejestracyjnych udowodnił, że w tym dniu spełnił warunki określone w ustawie dla uznania go za osobę bezrobotną, zasadnie zatem organ I instancji przyznał mu status osoby bezrobotnej od dnia [...] marca 2018 r. Odnosząc się zaś do możliwości przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych na tzw. okres uzupełniający, organ wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 5 ustawy bezrobotny, który utracił status bezrobotnego na okres krótszy niż 365 dni z powodu podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej, pozarolniczej działalności lub uzyskiwania przychodu w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę miesięcznie i zarejestrował się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny w okresie 14 dni od dnia ustania zatrudnienia, zaprzestania wykonywania innej pracy zarobkowej, prowadzenia pozarolniczej działalności, pobierania zasiłku chorobowego po ustaniu zatrudnienia, zaprzestaniu wykonywania innej pracy zarobkowej, prowadzenia pozarolniczej działalności lub osiągania przychodu przekraczającego połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę miesięcznie, posiada prawo do zasiłku na czas skrócony o okres pobierania zasiłku przed utratą statusu bezrobotnego oraz o okresy, o których mowa w ust. 4. W ocenie organu odwoławczego przepis ten nie może znaleźć zastosowania, gdyż skarżący nie zarejestrował się w okresie 14 dni od dnia ustania zatrudnienia w firmie [...] sp. z o.o., tj. liczonych od dnia [...] stycznia 2018 r. Termin ten jest przepisem prawa materialnego, jest zawity, sztywny i jako taki nie podlega przywróceniu. Wojewoda nie uwzględnił okoliczności, że świadectwo pracy skarżący otrzymał dopiero [...] marca 2018 r., ponieważ mógł zgłosić się do urzędu pracy w celu rejestracji w terminie 14 dni od ustania zatrudnienia, a następnie dostarczyć świadectwo pracy. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł W. A. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że określony w art. 73 ust. 5 ustawy termin do dokonania rejestracji od dnia ustania zatrudnienia jest terminem prawa materialnego i tym samym nie podlega przywróceniu. Jednakże Sąd Wojewódzki stwierdził, że możliwe jest przyjęcie za usprawiedliwione uchybienie terminu, o którym mowa w art. 73 ust. 5 ustawy, jeśli zaistnieją szczególne okoliczności. Tymczasem organy, w ocenie Sądu, nie rozważyły prawidłowo pewnych istotnych aspektów przypadku skarżącego, czym naruszyły normy postępowania, zwłaszcza art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W pierwszym rzędzie bowiem należało zastanowić się nad kwestią, czy spóźnione w ocenie organów działanie skarżącego, tzn. zgłoszenie się do urzędu pracy celem rejestracji po upływie 14 dni od dnia ustania zatrudnienia, było zawinione, czyli należało ustalić, jakie względy legły u przyczyn stawienia się skarżącego dopiero w dniu [...] marca 2018 r., skoro ze świadectwa pracy przedłożonego przez skarżącego wynikało, że zatrudniony był do [...] stycznia 2018 r. oraz czy były to powody usprawiedliwione. Organy nie poddały analizie wszystkich dokumentów zgromadzonych w sprawie. Świadectwo pracy z firmy [...], dokumentujące przebieg zatrudnienia skarżącego w tej firmie do dnia [...] stycznia 2018 r., zostało wystawione przez tego pracodawcę dopiero w dniu [...] lutego 2018 r., a doręczone skarżącemu w dniu [...] marca 2018 r. Skarżący przedłożył organowi ten dokument w terminie 14 dni od daty otrzymania. Dodatkowo Sąd Wojewódzki zauważył, że treść pouczeń wystosowywanych do skarżącego zawartych w aktach administracyjnych stanowi wyłącznie formalne przytoczenie brzmienia przepisu art. 73 ust. 5 ustawy. W pouczeniach zaś nie zamieszczono żadnych dodatkowych wyjaśnień, a zwłaszcza nie podano, jak należy rozumieć wyrażenie "ustanie zatrudnienia", to znaczy zabrakło w nich informacji co do tego, czy i za pomocą jakich środków dowodowych zainteresowany wykazać ma przed organem fakt ustania zatrudnienia. W kontrolowanym postępowaniu wprawdzie organy zasadnie uznały, że do terminu z art. 73 ust. 5 ustawy nie odnosi się instytucja przywracania terminu uregulowana w art. 58 i 59 k.p.a., jednakże nie rozważyły, czy w ogóle istnieje możliwość usprawiedliwienia faktu uchybienia tego terminu, a w konsekwencji doszło do niewłaściwej wykładni powyższego przepisu. Skutkuje ona niezasadnym uznaniem, że możliwości takiej nie ma. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia [...] września 2018 r. skargę kasacyjną wniósł Wojewoda [...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: I. Prawa materialnego: 1/ art. 73 ust. 5 ustawy, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że istnieje możliwość usprawiedliwienia faktu uchybienia wskazanego w nim terminu na zarejestrowanie się w powiatowym urzędzie pracy oraz że organ administracji powinien uwzględnić przy wydawaniu na jego podstawie decyzji, czy opóźnienie terminu w nim wskazanego jest nieznaczne, czy jest usprawiedliwione wyjątkowymi i szczególnymi okolicznościami, a w konsekwencji także jego niewłaściwe zastosowanie w odniesieniu do osoby, która nie spełnia przesłanek do przyznania prawa do zasiłku na czas skrócony o okres pobierania zasiłku przed utratą statusu bezrobotnego; 2/ art. 18a ust. 1, ust. 2 i art. 18b ust. 1 ustawy z dnia 9 lipca 2003 r. o zatrudnianiu pracowników tymczasowych (Dz.U. z 2018 r. poz. 594), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie (pominięcie) i uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy otrzymanie przez W. A. świadectwa pracy nastąpiło ze znaczną zwłoką z winy pracodawcy i sformułowania zalecenia zobowiązującego organy administracji do uwzględnienia tej okoliczności, pomimo że nie znajduje ona odzwierciedlenia w aktach sprawy i obowiązujących przepisach. II. Przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), dalej p.p.s.a., w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez uznanie, że występują braki dowodowe w sytuacji, w której stan akt sprawy na dzień wyrokowania zawierał dowody wskazujące na wszystkie istotne okoliczności w sprawie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem przy prawidłowej ocenie dowodów zgromadzonych w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wydałby inne rozstrzygniecie w sprawie; 2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 9 k.p.a., poprzez uznanie, że organ administracji naruszył wynikającą z tego artykułu zasadę udzielania informacji poprzez brak należytego pouczenia W. A. o konieczności zachowania terminu z art. 73 ust. 5 ustawy w sytuacji, gdy W. A. takie pouczenie otrzymał, czynność ta była dokonywana poza postępowaniem administracyjnym, którego przedmiotem było przyznanie zasiłku, o którym mowa w art. 73 ust. 5 ustawy, a w momencie wszczęcia tego postępowania wystąpiły już negatywne dla strony skutki upływu terminu na dokonanie rejestracji z art. 73 ust. 5 ustawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem przy prawidłowej ocenie sposobu wypełnienia obowiązków informacyjnych przez organ administracji Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wydałby inne rozstrzygniecie w sprawie. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ złożył oświadczenie, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Uzasadniony jest przede wszystkim zarzut błędnej wykładni art. 73 ust. 5 ustawy, w myśl którego bezrobotny, który utracił status bezrobotnego na okres krótszy niż 365 dni z powodu podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej, pozarolniczej działalności lub uzyskiwania przychodu w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę miesięcznie i zarejestrował się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny w okresie 14 dni od dnia ustania zatrudnienia, zaprzestania wykonywania innej pracy zarobkowej, prowadzenia pozarolniczej działalności, pobierania zasiłku chorobowego po ustaniu zatrudnienia, zaprzestaniu wykonywania innej pracy zarobkowej, prowadzenia pozarolniczej działalności lub osiągania przychodu przekraczającego połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę miesięcznie, posiada prawo do zasiłku na czas skrócony o okres pobierania zasiłku przed utratą statusu bezrobotnego oraz o okresy, o których mowa w ust. 4. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest okoliczność, czy niedochowanie przez bezrobotnego określonego w cytowanym przepisie 14-dniowego terminu na zarejestrowanie się po ustaniu zatrudnienia, może zostać, z uwagi na okoliczności sprawy, usprawiedliwione, co w ocenie Sądu I instancji oznaczałoby możliwość przyznania takiemu spóźnionemu nie ze swojej winy bezrobotnemu zasiłku na czas skrócony. Ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu nie można się zgodzić. Nie ulega wątpliwości, że 14-dniowy termin wskazany w art. 73 ust. 5 ustawy jest terminem prawa materialnego. Zresztą także Sąd I instancji nie ma co do tego wątpliwości. Termin taki nie może zostać przywrócony w oparciu o uregulowaną w k.p.a. instytucję przywrócenia terminu. Co do tego także nie ma sporu między stronami. Terminem prawa materialnego jest okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Co więcej, terminu takiego nie można w żaden sposób przywrócić ani zmienić, niezależnie od przyczyny upływu tego terminu, chyba że taką możliwość przewiduje przepis określający dany termin. Ta szczególna sytuacja nie występuje jednak w niniejszej sprawie. Gdy dochodzi do analizy skutków upływu terminu prawa materialnego, należy je rozpatrywać w kontekście zasady praworządności. W uproszczeniu, organ administracji publicznej działając przed upływem terminu prawa materialnego ma podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej, natomiast po upływie tego terminu podstawy prawnej nie ma, a więc decyzja wydana po upływie terminu jest decyzją wydaną bez podstawy prawnej. Upływ terminu prawa materialnego stanowi trwałą i nieusuwalną przeszkodę w kontynuacji postępowania administracyjnego, przesądzając o jego bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. W konsekwencji decyzja taka będzie podlegała usunięciu z obrotu prawnego w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., i to z mocą ex tunc, czyli od chwili jej wydania (M. D., Termin prawa materialnego a podstawa prawna wydania decyzji administracyjnej. Glosa do wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 marca 2009 r., VI SA/Wa 1716/08, Glosa 2011/4/41-49). Termin przewidziany w art. 73 ust. 5 ustawy na ponowne zarejestrowanie się jako osoba bezrobotna w celu uzyskania prawa do zasiłku na skrócony okres jest terminem prawa materialnego. Istota tego terminu sprowadza się w okolicznościach tej sprawy do ustalenia, w jakim terminie od ustania zatrudnienia (co w niniejszej sprawie nie jest pojęciem niejasnym i nie wymaga wykładni – oznacza to dzień rozwiązania stosunku pracy, bez prawnego znaczenia pozostaje przy tym okoliczność, że pracodawcą była agencja pracy tymczasowej) osoba bezrobotna zgłosiła się do urzędu pracy w celu rejestracji. Upływ wskazanego w art. 73 ust. 5 ustawy 14-dnioeego terminu skutkuje utratą prawa do zasiłku na czas skrócony. Przepis art. 73 ust. 5 ustawy ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że organ administracji ani sąd nie mają prawa do uznaniowego rozstrzygania o problematyce objętej dyspozycją tego przepisu. Wolą ustawodawcy było takie a nie inne uregulowanie sprawy uzyskania prawa do zasiłku na okres skrócony, rzeczą zaś organu administracji i Sądu jest przestrzeganie uregulowań ustawy. W szczególności nie wchodzi w rachubę przedłużenie bądź przywrócenie terminu przewidzianego na ponowną rejestrację jako osoby bezrobotnej, ze względu na jego materialnoprawny charakter. Dodatkowo przyznać należy rację wnoszącemu skargę kasacyjną organowi, że nie istnieją regulacje, chociażby w ustawie, z których wynikałoby, że organ administracji, po otrzymaniu wniosku bezrobotnego o ponowną rejestrację i przyznanie zasiłku uzupełniającego, powinien weryfikować, w jakich okolicznościach doszło do uchybienia terminu na jego złożenie. Konsekwencją ustalenia, że termin ma charakter materialny, jest bowiem stwierdzenie, że uchybienie mu zawsze rodzi określone skutki w sferze prawa materialnego. Jeśli nic innego nie wynika z przepisów, przepis taki ma charakter prekluzyjny i z jego upływem wiążą się określone skutki prawne. Organy administracji działają wyłącznie w oparciu o przepisy prawa. Rozstrzyganie o winie bezrobotnego w uchybieniu terminu do dokonania ponownej rejestracji w urzędzie pracy, dokonywanie oceny, czy uchybienie to było nieznaczne i odniesienie stwierdzonych okoliczności do interesu społecznego i słusznego interesu obywatela w żaden sposób nie odpowiada przedmiotowi postępowania administracyjnego, jakie ten organ prowadzi w związku z otrzymanym wnioskiem o rejestrację bezrobotnego i przyznanie mu prawa do zasiłku uzupełniającego. Zasadnie także podnosi Wojewoda, że każdy termin materialny wiąże się ze stwierdzeniem istnienia lub braku istnienia jakiegoś prawa, trudno zatem zaaprobować pogląd, by termin określony w art. 73 ust. 5 ustawy miał charakter "specjalny" i różnił się od innych terminów materialnych. Nieprawidłowo zatem Sąd I Instancji zastosował nieznane przepisami prawa kryterium wyróżniające (znajdowanie się "na pograniczu między specjalnym postępowaniem a stwierdzeniem istnienia lub braku istnienia prawa" - w tym przypadku do zasiłku uzupełniającego). Wobec takiej wykładni art. 73 ust. 5 ustawy bez znaczenia pozostają argumenty o terminie, w jakim agencje pracy tymczasowej zobligowane są do wystawiania świadectw pracy. Z kolei zasadność zarzutu naruszenia art. 73 ust. 5 ustawy oznacza, że usprawiedliwione są zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. Nieprawidłowa wykładnia art. 73 ust. 5 ustawy doprowadziła bowiem Sąd Wojewódzki do wadliwej oceny działania organów i do wydania wadliwego wyroku. Uznając zatem istotę sprawy za dostatecznie wyjaśnianą, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Jednocześnie, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.