I OSK 4295/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 21 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 311/18 w sprawie ze skargi Z.J. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 311/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z.J. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddalił skargę. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2018 r. wniosła Z.J. Zaskarżając powołany wyrok w całości zarzuciła rażące naruszenie prawa materialnego, tj. - naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w związku z art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1958 r. Nr 17, poz. 70), dalej - "ustawa wywłaszczeniowa z 1958 r." przez jego błędne zastosowanie w sprawie, polegające na przyjęciu, iż nie doszło do rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy w orzeczeniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym ustalono odszkodowanie; - nie na podstawie - jak wymaga tego przywołany przepis art. 21 - wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej, lecz po przeprowadzeniu innej czynności urzędowej (opisu i objęcia wywłaszczonej nieruchomości) błędnie uznanej za rozprawę o charakterze odszkodowawczym, w toku której to czynności bezspornie nie wysłuchano opinii biegłych, gdyż opinie sporządzone zostały: jedna - po tej czynności, druga - już po wydaniu orzeczenia wywłaszczeniowo-odszkodowawczego, - w wysokości różniącej się od kwot wskazanych w sporządzonej opinii. 2. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r., poz.718 z późniejszymi zmianami), dalej "P.p.s.a." naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o błędne uznanie, iż decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa nie naruszyła przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w związku z art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1958 r. Nr 17, poz. 70j. Skarżąca kasacyjnie wniosła o : 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie wyroku uchylającego decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2017r., nr [...], bądź 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a nadto 3) zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 18 czerwca 2021 r. – na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, poinformowano strony, że Przewodniczący skierował sprawę na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej. Wskazano, że każda ze stron ma prawo w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma w tym przedmiocie, do pisemnego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w sprawie istniały podstawy do skierowania rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów w celu przyspieszenia jej rozpoznania. Taką możliwość z uwagi na obowiązujący stan epidemii wprowadził art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 2 P.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy z dnia 2 marca 2020 r. jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie uprawnienia przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej powinno następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro strony zostały o tym powiadomione i miały możliwość pisemnego zajęcia stanowiska w sprawie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Istota sporu zawisłego między stronami sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy wskazywane przez stronę skarżącą braki i uchybienia w postępowaniu wywłaszczeniowym zakończonym decyzją z [...] kwietnia 1959 r., nosiły znamiona rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ograniczone do weryfikacji decyzji administracyjnej pod kątem przesłanek jej ewentualnej wadliwości określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem to właśnie te przepisy są materialnoprawną podstawą prawną decyzji wydanej w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności. Ocena, czy przepisy prawa materialnego obowiązujące w dacie wydania decyzji zostały rażąco naruszone, następować może jedynie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powiązanego z tymi przepisami, których naruszenie zarzuca strona. Za nietrafny należy uznać zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 Kpa i art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości Dz.U. z 1958 r, Nr 17, poz. 70), zgodnie z którym odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej z uwagi na brak wykazania przez skarżącą kasacyjnie wady rażącego naruszenia powyższego przepisu ustawy z 1958 r. . Jak już wskazał Sąd I instancji akta sprawy są niekompletne i nie zawierają wszystkich dokumentów z przeprowadzonego postępowania dowodowego, w tym protokołu z przeprowadzonej rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej przed wydaniem decyzji z 1959 r. Z uwagi na upływ czasu nie jest możliwe ustalenie czy sporna rozprawa się odbyła i czy była o niej zawiadomiona sama skarżąca, a także czy w rozprawie tej uczestniczyli biegli. W przypadku braku dokumentów bezpośrednich, prawidłowo Sąd I instancji oparł się o dokumenty pośrednie – treść orzeczenia z dnia [...] kwietnia 1959 r. wskazującego, że taka rozprawa odbyła się w dniu [...] sierpnia 1957r. Co prawda nie zachowywał się protokół rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, jednakże nie sposób przyjąć, że taki protokół nie został sporządzony. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że brak całości akt archiwalnych nie może zostać uznany za podstawę stwierdzenia, że doszło do rażącego naruszenia prawa, gdyż dany dokument nie istniał. Wydanie decyzji w warunkach rażącego naruszenia prawa musi być bowiem wykazane w sposób bezsporny i oczywisty z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 ust. 1 k.p.a.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym braki w archiwalnym materiale dowodowym nie pozwalają na uznanie zaistnienia rażącego naruszenia prawa. O nieważności decyzji można bowiem mówić tylko wówczas, gdy na podstawie ustalonego stanu faktycznego, w sposób jednoznaczny można stwierdzić, iż doszło do spełnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Niewątpliwie na zaistniałą sytuację ( brak dokumentów archiwalnych) ma upływ czasu od wydania decyzji odszkodowawczej, która nie została przez strony zaskarżona, ani nie podjęto prób jej wzruszenia przez ponad 60 lat. Na przesłankę upływu czasu zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, OTK-A 2015/5/62, w którym uznał art.156 § 2 k.p.a. za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji upłynął znaczny upływ czasu, a była ona podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Trybunał przeanalizował kwestie treści i znaczenia zasady trwałości decyzji administracyjnej w czasie w relacji do mającej także status konstytucyjny zasady praworządności. Zdaniem Trybunału, zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegając na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. W sytuacji, w której występuje nagromadzenie powyższych okoliczności, zasada praworządności nie służyłaby realizacji zasady pewności prawa. Prawidłowo w tej sytuacji przyjął Sąd I instancji, że w przypadku takich wątpliwości i braku dokumentów, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, ustalenie, że decyzja (orzeczenie) została wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy rozstrzygnąć na korzyść legalności zaskarżonej decyzji. A ponadto, jak również wskazał Sąd I instancji, po upływie kilkudziesięciu lat to osoba wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji z którą godziła się przez tak długi okres czasu, powinna wykazać się w tym zakresie inicjatywą dowodową. W tej sprawie winno to być przynajmniej wykazanie błędów w operacie szacunkowym, wykazanie niezgodności kwoty odszkodowania z obowiązującymi ówcześnie przepisami. Same błędy w procedurze wywłaszczeniowo – odszkodowawczej, nawet gdyby faktycznie wystąpiły, a nie ma na to oczywistych dowodów, nie przekładają się na możliwość uznania, że decyzja odszkodowawcza rażąco narusza przepisy prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podzielić należy też pogląd, przywołany również przez Sąd I instancji, że z przepisu art. 21 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z 1958r. wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1459/07). Taka rozprawa odbyła się we wskazanym wyżej terminie, co oznacza, że z tej przyczyny nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Oceniając w powyższym zakresie stopień naruszenia art. 21 ustawy wywłaszczeniowej stwierdzić też należy, że sam fakt nieobecności biegłego na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, prowadzonej na zasadzie przepisów omawianej ustawy, nie musi jeszcze świadczyć o rażącym naruszeniu prawa, jeśli wydana opinia zasadniczo dotyczy gruntu i jest prawidłowa. Ustalenie odszkodowania nastąpić powinno bowiem nie tyle "po wysłuchaniu biegłych" a "po wysłuchaniu opinii biegłych", co może również oznaczać odczytanie na rozprawie ww. opinii. Stąd zresztą omawiany przepis wymagał od biegłego szczegółowego uzasadnienia opinii (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1042/11). W omawianej sprawie zasadne jest stanowisko, że hipotetyczny brak biegłych na rozprawie nie miał wpływu na wysokość ustalonego w decyzji o wywłaszczeniu odszkodowania. Należy mieć na uwadze, że specyfika opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia nieruchomości, pod rządami ustawy wywłaszczeniowej, polegała na tym, że w tym czasie w praktyce nie istniał lub miał marginalne znaczenie wolny rynek obrotu nieruchomościami, a szacunki gruntu i znajdujących się na nich budynków, opierały się na "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie) a poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczanej ziemi przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby. Biegły szacując grunt mógł jedynie przemnożyć powierzchnię przez wartość 1 m2 w oparciu o aktualną ówcześnie cenę za grunt orny w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej, co tym samym oznacza, że wyliczenie wartości wywłaszczonej nieruchomości, wedle obowiązujących w dacie wydania zaskarżonej decyzji standardów, było prawidłowe. Powyższe oznacza również, że nawet gdyby przyjąć, że w rozprawie nie uczestniczyli biegli stanowi o naruszeniu powołanych przepisów ustawy wywłaszczeniowej, jednak naruszenie to nie miało charakteru rażącego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i tym samym nie został naruszony art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.