I OSK 42/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Rzeszów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 października 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1060/21 w sprawie ze skargi Gminy Miasta Rzeszów na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 30 kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 7 października 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1060/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi Gminy Miasto Rzeszów na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 30 kwietnia 2021 r. nr N-V. 7581.1.36.2020 w przedmiocie zwrotu nieruchomości I. uchylił zaskarżoną decyzję; II. zasądził od Wojewody Podkarpackiego na rzecz Gminy Miasto Rzeszów kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z 21 maja 2015 r. M.O. (wnioskodawczyni lub uczestniczka), córka i spadkobierczyni byłego właściciela F.M., wniosła do Prezydenta Miasta Rzeszowa o zwrot nieruchomości, położonej w Rzeszowie, obręb nr [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0.8146 ha, objętej księgą wieczystą nr [...], odpowiadającej części dawnej działki nr [...], obręb nr [...]. Wobec tego, że działka oznaczona obecnie nr [...], obręb nr [...] stała się własnością Gminy Miasta Rzeszów (dalej Gmina) na mocy decyzji Wojewody Rzeszowskiego z 17 czerwca 1993 r. nr G.III.701960/576/4/93, Wojewoda Podkarpacki postanowieniem z dnia 8 lipca 2015 r. nr N-I.7581.2.46.2016 wyłączył Prezydenta Miasta Rzeszowa od prowadzenia przedmiotowej sprawy i wyznaczył Starostę Jasielskiego. Decyzją z 31 sierpnia 2020 r. nr GN-II.6821.1.1.2015 (dalej decyzja z 31 sierpnia 2020 r.) Starosta Jasielski (dalej Starosta) orzekł: I. zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka [...], o pow. 0,8146 ha, zawierającej się w jednostce ewidencyjnej miasta Rzeszów, obręb [...], obj. KW nr [...], stanowiącej własność Gminy Miasto Rzeszów - na rzecz M.O.; II. zobowiązał M.O. do zwrotu na rzecz Gminy Miasto Rzeszów zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości 214.288,14 zł za zwróconą nieruchomość; III. rozłożył zwaloryzowane odszkodowanie na 10 rocznych rat po 21.428,82 zł (raty 1-4) oraz 21.428,81 zł (raty 5-10); IV. ustali termin płatności rat zwaloryzowanego odszkodowania - 1 rata w terminie wykonalności niniejszej decyzji, kolejnych 9 rat - do 31 sierpnia każdego kolejnego roku, począwszy od roku następującego po roku, w którym pierwsza rata powinna zostać opłacona; V. wierzytelności Gminy Miasto Rzeszów w kwocie 214 288,14 zł wraz z należnymi odsetkami ulega zabezpieczeniu poprzez ustanowienie hipoteki na nieruchomości zwracanej; decyzja stanowi podstawę do dokonania wpisu hipoteki do księgi wieczystej; V. wywłaszczona nieruchomość podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu. Starosta w toku postępowania ustalił cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, którym była budowa osiedla mieszkaniowego [...]. Cel wywłaszczenia wpisano w akcie notarialnym z 7 czerwca 1988 r., Repertorium A nr 1842 i w protokole w sprawie ustalenia ceny kupna tej nieruchomości. Po przeprowadzeniu szczegółowej kwerendy Starosta stwierdził, że cel wywłaszczenia nie został nigdy rozpoczęty ani zrealizowany na działce ewid. nr [...], położonej w Rzeszowie, obręb [...], przez co nieruchomość stała się zbędna i podlega zwrotowi. Na tej działce nie zlokalizowano żadnych obiektów związanych z celem wywłaszczenia. W odwołaniu Gmina, reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego Aleksandrę Nowak wskazała, że decyzja z 31 sierpnia 2020 r. jest bezzasadna, w części zawartej w pkt III-V, gdyż w obliczu sytuacji finansowej M.O., przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, istnieje duże prawdopodobieństwo, że powstaną problemy z regularnymi wpłatami. Skarżąca deklaruje zamiar sprzedaży nieruchomości, więc zasadnym jest, by ustanowiona hipoteka mogła być wpisana do księgi wieczystej zanim dłużnik zbędzie zwróconą nieruchomość. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Podkarpacki (dalej Wojewoda), decyzją z 30 kwietnia 2021 r. nr N-V.7581.1.36.2020 (dalej decyzją z 30 kwietnia 2021 r.) na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej kpa) i art. 9a, art. 136, art. 137, art. 139, art. 140 ust. 1, 2 i 3, art. 141 ust. 2, art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm., dalej ugn), uchylił w całości decyzję z 31 sierpnia 2020 r. i orzekł co do istoty sprawy: 1. zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka [...], o pow. 0,8146 ha, zawierającej się w jednostce ewidencyjnej miasta Rzeszów, obręb [...] obj. KW nr [...], stanowiącej własność Gminy Miasto Rzeszów - na rzecz M.O.; 2. zobowiązał M.O. do zwrotu na rzecz Gminy Miasto Rzeszów zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości 220.051,74 zł za zwróconą nieruchomość, przy czym kwotę zwaloryzowanego odszkodowania należy wpłacić w całości, w terminie 14 dni od dnia wykonalności niniejszej decyzji; 3. wierzytelność Gminy Miasta Rzeszowa z tytułu zwrotu odszkodowania podlega stosownemu zabezpieczeniu; jeżeli zabezpieczenie polega na ustanowieniu hipoteki na nieruchomości, decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej; 4. nieruchomość podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu zwrotu; 5. powyższa decyzja stanowi podstawę do dokonania wpisu prawa własności w księdze wieczystej. Organ odwoławczy w całości podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez Starostę. Wyjaśnił, że w trybie art. 8 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 22 poz. 99 ze zm. [z 1987 nr 21 poz. 124], dalej ugg), na podstawie aktu notarialnego Rep. A Nr [...] F.M. sprzedał na rzecz Skarbu Państwa działkę nr [...] o powierzchni 0,8425 ha, położoną w obrębie [...] w obrębie nr [...], jako niezbędną pod budowę osiedla mieszkaniowego [...]. Na działce oznaczonej obecnie nr [...] w wyniku przeprowadzonych oględzin nieruchomości wraz z wyznaczeniem punktów granicznych, ustalono że działka jest niezagospodarowana, niezabudowana, w przeważającej części porośnięta wysoką trawą i dzikimi krzewami; w południowej części porośnięta drzewami samosiejkami; w północnej części znajduje się na niej energetyczna linia kablowa i fragment ogrodzenia o długości ok. 22 m, wybudowane celem ogrodzenia działki nr [...], na której posadowiono urządzenia infrastruktury technicznej. Cel wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego [...]nie został na niej nigdy zrealizowany. Na przedmiotowej działce nie zlokalizowano żadnych obiektów związanych z celem wywłaszczenia tj. budową osiedla mieszkaniowego [...]. Najistotniejsze znaczenie w niniejszej sprawie ma kwestia ważności operatu szacunkowego, na podstawie którego określono wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości. Operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 (art. 156 ust. 3 ugn). W przedmiotowej sprawie operat szacunkowy sporządzono dnia 29 listopada 2019 r. Ustawowy termin wykorzystania operatu, do celu, dla którego został sporządzony, upłynął dnia 29 listopada 2020 r. Po upływie tego okresu operat nie mógł być wykorzystany jako dowód na okoliczność wartości nieruchomości. W niniejszej sprawie sporządzono nowy operat szacunkowy z 5 marca 2021 r. (dalej Operat) w celu określenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości, na dzień wywłaszczenia i na dzień zwrotu nieruchomości. Na podstawie Operatu stwierdzono, że wartość nieruchomości od dnia wywłaszczenia do dnia zwrotu nieruchomości nie uległa zmianie na skutek działań podjętych po jej wywłaszczeniu, a związanych z realizacją celu na jaki została ona nabyta. Na obecnym etapie postępowania zarzuty odwołania pozostają bez znaczenia. Wojewoda nie podzielił poglądu dotyczącego stosowania art. 141 ust. 2 ugn. Sposób zabezpieczenia zależy od uznania organu, przy czym z treści przepisów ugn nie wynika obowiązek orzeczenia w decyzji o zabezpieczeniu poza przypadkiem hipoteki. Jeżeli zabezpieczenie polega na ustanowieniu hipoteki na nieruchomości należy ją odnosić do woli wierzyciela ujawnionej już po postępowaniu i poza postępowaniem zwrotowym. Po wydaniu decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i o obowiązku zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, [...] jednostka samorządu terytorialnego podejmuje decyzję o zabezpieczeniu tak powstałej wierzytelności. Jeżeli zdecyduje się na zabezpieczenie jej w formie hipoteki przymusowej, która jest jednym z wielu sposobów zabezpieczenia wierzytelności, wówczas decyzja zwrotowa będzie podstawą jej ustanowienia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła Gmina Miasto Rzeszów, reprezentowana przez r. pr. A.N. wnosząc o: uchylenie decyzji z 30 kwietnia 2021 r.; zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa przez brak ustaleń co do źródła celu publicznego, który był podstawą zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości Skarbowi Państwa z 7 maja 1988 r. Gmina wskazała, że decyzja I instancji została zaskarżona w całości, a zatem Wojewoda winien rozpoznać sprawę w jej całokształcie, również co do zasadności zwrotu nieruchomości. Wśród materiału dowodowego nie znajdował się akt administracyjny, z którego można wywnioskować, że nabyta nieruchomość była przeznaczona pod wymieniony w akcie notarialnym cel publiczny. Gmina wskazała, że istotne znaczenie w tej sprawie ma fakt, że w dacie zawarcia umowy sprzedaży istniały materialnoprawne przesłanki, które uzasadniały wywłaszczenie, zwłaszcza, że przedmiotowa nieruchomość miała być przeznaczona na cel publiczny w planie zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda Podkarpacki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pismem zatytułowanym "Odpowiedź strony na skargę" z 30 września 2021 r. M.O. (dalej uczestniczka) - wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazała, że zgodnie z zebranym w sprawie materiałem dowodowym nieruchomość miała być przeznaczona pod budowę osiedla, jednak do dnia dzisiejszego pozostaje niezagospodarowana. Gmina powiadomiła ją w trybie art. 136 ust. 2 ugn o zamiarze przeznaczenia nieruchomości na inny cel, niż pierwotnie zakładany przy wywłaszczeniu i pouczyła ją o prawie żądania zwrotu nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200 i art. 205 § 2 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku II SA/Rz 1060/21. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że uwzględnił skargę jako częściowo uzasadnioną. Nie nastąpiło zarzucane skargą naruszenie zaskarżoną decyzją przepisów kpa o postępowaniu wyjaśniającym w zakresie ustalenia czy nieruchomość została nabyta w warunkach wywłaszczenia: art. 7, 77 i art. 80 kpa w zw. z art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 [ze zm.], dalej ugn). Kontrolowana decyzja Wojewody dotyczy sprawy zwrotu nieruchomości nabytej przez podmiot publiczny Skarb Państwa, a będącej aktualnie w zasobie własności Gminy Miasto Rzeszów. Jej skutkiem jest przywrócenie prawa własności następcom prawnym poprzedniego właściciela. Decyzja o zwrocie nieruchomości stanowi oparcie dla wniosku o zmianę podmiotu właścicielskiego w księdze wieczystej. Zdaniem Sądu, nieruchomość podlegająca zwrotowi została nabyta przez Skarb Państwa na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. nr 22 poz. 99 [zm. 1987 nr 21 poz. 124]). Przepisy dotyczące zwrotu nieruchomości zawarte w rozdziale 6 dział III ugn, stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ugg (art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn). Nieruchomości niestanowiące własności państwowej organy administracji państwowej i inne państwowe jednostki organizacyjne oraz jednostki gospodarki uspołecznionej mogły być nabywane przez te podmioty w drodze umowy, zawieranej na zasadach ogólnych (art. 8 ust. 1 ugg). Zasoby gruntów na cele zabudowy miast i wsi, w szczególności przeznaczone na realizację budownictwa mieszkaniowego oraz związanych z tym budownictwem budowli i urządzeń (obszary urbanizowane), tworzone są na terenach przeznaczonych na te cele w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (art. 13 ust. 1 ugg). Terenowe organy administracji państwowej tworzą zasoby, o których mowa w ust. 1, z gruntów stanowiących własność Państwa i z gruntów nabywanych w tym celu na własność Państwa (art. 13 ust. 2 [zd. 1] ugg). Materialnoprawne podstawy wywłaszczania nieruchomości wyrażały przepisy rozdziału 6 ugg. Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 2 ugg nieruchomość mogła być wywłaszczona, jeżeli była niezbędna na cele uspołecznionego budownictwa mieszkaniowego. Wywłaszczenie może nastąpić na rzecz Państwa na cele i według zasad określonych w ustawie tylko wówczas, gdy nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy (art. 53 ust. 1 ugg). Ówczesny ustawodawca uzależniał ewentualność wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego od stwierdzenia braku możliwości nabycia nieruchomości w drodze porozumienia stron. W orzecznictwie NSA jako utrwalone uznaje się stanowisko, które skład orzekający WSA w pełni podziela, że nabycie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości na cele publicznoprawne, będące następnie podstawą stosowania procedury wywłaszczenia stawiało jednostkę w sytuacji przymusowej. Dlatego była to umowa szczególna, zawarta w efekcie negocjacji poprzedzających postępowanie wywłaszczeniowe. W takiej sytuacji nie była to umowa w pełni dobrowolna, gdyż jej alternatywą było wywłaszczenie nieruchomości (NSA w wyroku z 13.2.2019 r. I OSK 887/17, cbosa). Skoro umowa cywilnoprawna odpowiada pojęciu "nabycia" z tej regulacji, to w realiach niniejszej sprawy ustalić należało czy znajdująca się w zgromadzonych przez organy aktach administracyjnych umowa sprzedaży nieruchomości z 7 czerwca 1988 r. zawarta pomiędzy poprzednikiem prawnym wnioskodawczyni F.M. i Skarbem Państwa, została zawarta na podstawie ugg. W świetle treści § 3 aktu notarialnego rep. A nr [...] z roku 1988 r., sprzedaż Skarbowi Państwa nieruchomości nastąpiła w oparciu o art. 8 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. nr 22 poz. 99 [zm. z 1987 r. nr 21 poz. 124]). Napisano w nim wyraźnie, że działający w imieniu Skarbu Państwa mgr A.G. oświadcza, że kupuje dla Skarbu Państwa nieruchomość w postaci działki o nr [...] o obszarze 84a 25 m2, bowiem jest ona niezbędna pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] - i na ten cel może być wywłaszczona. Przytoczony § 3 aktu notarialnego w istocie przesądza o tym, że umowa nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa została zawarta na podstawie ugg z zagrożeniem wszczęcia procedury wywłaszczeniowej, co nakazywało organom obu instancji do wniosku uczestniczki o zwrot nieruchomości stosować przepisy rozdziału 6 działu III ugn. O podleganiu rozważanego w tym miejscu przypadku nabycia nieruchomości pod unormowania przepisów ugn o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej miała świadomość Gmina Miasto Rzeszów, skoro pismem z 28 kwietnia 2015 r. poinformowała M.O. jako spadkobiercę F.M. o zamiarze użycia nieruchomości w postaci działki nr [...] i możliwości złożenia wniosku przez ww. o zwrot na podstawie art. 136 ust. 2 ugn. Zgodnie z treścią skargi Gminy w aktach sprawy nie znajdziemy decyzji, z której wynikałoby, że nieruchomość nabywana przez Skarb Państwa w drodze umowy od F.M., była wówczas przeznaczona pod realizację celu publicznego oznaczonego w treści aktu notarialnego jako budowa części osiedla mieszkaniowego [...]. Starosta kierował do Prezydenta wezwanie o dostarczenie kopii potwierdzonych za zgodność z oryginałem wszelkich decyzji dotyczących przedsięwzięcia budowy osiedla mieszkaniowego [...]. W odpowiedzi na wezwanie Starosty Prezydent pismem z 20 listopada 2019 r. wyjaśnił, że w archiwum zakładowym nie odnaleziono akt sprawy dotyczących przedsięwzięcia budowy osiedla mieszkaniowego [...]. Pismem z 9 grudnia 2019 r. poinformowano, że dostępne w wydziale architektury UM rejestry z lat osiemdziesiątych są niekompletne i nie udało się w nich odszukać rejestracji akt w przybliżeniu odpowiadających sprawie realizacji osiedla mieszkaniowego [...]. Z pisma Sekretarza Miasta Rzeszowa z 15 stycznia 2020 r. wynika, że po ponownym zweryfikowaniu spisów zdawczo-odbiorczych dokumenty dotyczące przedsięwzięcia w postaci osiedla mieszkaniowego [...], nie zostały przekazane na stan archiwum zakładowego przez wydział merytoryczny. W związku z powyższym nie mogły one zostać wybrakowane ani przekazane do archiwum państwowego. W chwili obecnej Organ nie wie komu te dokumenty udostępniono i czy odnotowano je w jakikolwiek księdze wieczystej. Starosta podejmował wyraźne próby odnalezienia dokumentów lokalizacyjnych, jednak [dokumenty] te nie zostały odszukane przez pracowników Urzędu Miasta Rzeszów. Zdaniem Sądu, z uwagi na znaczny upływ czasu akty pozwalające na lokalizacje osiedla mieszkaniowego, na które nieruchomość została nabyta mogły ulec zniszczeniu czy też zagubieniu, co z uwagi na treść złożonego aktu notarialnego nie może stać na przeszkodzie w realizacji roszczenia zwrotowego. Art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn wymaga d[la] zwrotu nieruchomości ustalenia, że została ona nabyta na podstawie ugg. Ponieważ w akcie notarialnym wyraźnie zapisano, że przedmiotową nieruchomość Skarb Państwa nabywa na podstawie tej ustawy [ugg - uw. NSA] z uwagi na fakt, że jest ona niezbędna pod budowę osiedla mieszkaniowego i na ten cel może być wywłaszczona, to nie można skutecznie kwestionować zaistnienia przesłanek odpowiedniego zastosowania wobec złożonego wniosku przepisów rozdziału 6 działu III ugn. W sprawie, w której zapadł wyrok NSA z 30.5.2012 r. I OSK 826/11, do którego nawiązuje skarga Gminy, w umowie w formie aktu notarialnego przenoszącej własność nieruchomości w ogóle nie stwierdzono na podstawie jakich przepisów nastąpiło zawarcie umowy. W sprawie rozpoznanej przez WSA w umowie z [7 czerwca] 1988 r. bezpośrednio odwołano się do ugg, określono cel publiczny nabycia i zagrożenie wywłaszczeniem. Dlatego organ wykazał związek nabycia nieruchomości z wywłaszczeniem nieruchomości. Rozstrzygnięcie Wojewody w zakresie stwierdzającym wystąpienie podstawowych przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jako rzeczywiście zbędnej na określony w umowie cel wywłaszczenia jest prawidłowe zarówno w kontekście norm postępowania administracyjnego, jak i norm prawa materialnego. Skarga Gminy okazała się zasadna z powodu niewłaściwej wykładni i zastosowania normy prawa materialnego w postaci art. 136 ust. 3, art. 141 ust. 2, art. 142 ugn i wynikających z tego uchybień w zastosowaniu przepisów postępowania - art. 7, 77 i art. 80 kpa, co miało wpływ na wynik sprawy. Wierzytelności [...] właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu, o którym mowa w art. 140, podlegają stosownemu zabezpieczeniu. Jeżeli zabezpieczenie polega na ustanowieniu hipoteki na nieruchomości, decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej (art. 141 ust. 2 ugn). Wierzytelnością, o której mowa w przytoczonej regulacji jest zwaloryzowane odszkodowanie, jakie obowiązany jest zwrócić na rzecz podmiotu publicznego - gminy - były właściciel nieruchomości (art. 141 ust. 1 i 2 ugn). Na tle interpretacji art. 141 ust. 2 ugn powstały w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dość wyraźne rozbieżności. Według pierwszego stanowiska, do którego odwołuje się zaskarżona decyzja Wojewody, organ administracji, wydający decyzję o zwrocie nieruchomości może ewentualnie zawrzeć pouczenie w kwestii zabezpieczenia, wskazując na art. 141 ust. 2 ugn, jednak co najwyżej w uzasadnieniu decyzji i tylko jako przypomnienie stronom o takiej możliwości, z zaznaczeniem, że droga administracyjna temu nie służy (tak WSA w Rzeszowie w wyroku z 12.2.2020 r. II SA/Rz 1367/19, dalej wyrok II SA/Rz 1367/19, cbosa). Podnosi się, że art. 141 ust. 2 ugn nie daje podstawy materialnoprawnej staroście do orzekania w kwestii zabezpieczenia wierzytelności, związanej ze zwrotem nieruchomości. Przepis ów należy traktować jako informacyjny, tj. wskazujący, że Skarb Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego, którym służy zwrot zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość, mogą występować o stosowne zabezpieczenie, na właściwej ku temu drodze, zaś w przypadku, gdy takim zabezpieczeniem miałaby być hipoteka, to wystarczająca do jej ustanowienia jest decyzja o zwrocie (NSA w wyroku z 12.5.2015 r. I OSK 2292/13, Lex). Użyty w art. 141 ust. 2 ugn zwrot "Jeżeli zabezpieczenie polega na ustanowieniu hipoteki na nieruchomości" należy odnosić do woli wierzyciela ujawnionej już po postępowaniu i poza postępowaniem zwrotowym. Po wydaniu decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i o obowiązku zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego podejmuje decyzję o zabezpieczeniu tak powstałej wierzytelności. Jeżeli zdecyduje się na zabezpieczenie jej w formie hipoteki przymusowej, która jest jednym z wielu sposobów zabezpieczenia wierzytelności, wówczas decyzja zwrotowa - stosownie do art. 110 pkt 3 ustawy [z dnia 6 lipca 1982 r.] o księgach wieczystych i hipotece [Dz.U. z 2019 r. poz. 2204, dalej kwh] w zw. z art. 140 ust. 2 ugn będzie podstawą jej ustanowienia (II SA/Rz 1367/19, Lex). Orzeczenie o zabezpieczeniu wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego nie stanowi w świetle tego poglądu obligatoryjnego elementu decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, to brak takiego zabezpieczenia w osnowie owej decyzji nie może stanowić naruszenia prawa, a w konsekwencji nie może stanowić podstawy do uchylenia takiej decyzji (wyrok NSA z 23.3.2018 r. I OSK 1136/16, Lex). Skład orzekający Sądu I instancji w niniejszej sprawie nie podzielił tak zarysowanego poglądu na temat wykładni i stosowania art. 141 ust. 2 ugn. W przekonaniu Sądu więcej racji przemawia za stanowiskiem przeciwnym, prezentowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i w literaturze przedmiotu. Ustawodawca formułując w art. 141 ust. 2 ugn zdanie: "Wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu, o którym mowa w art. 140, podlegają stosownemu zabezpieczeniu", nie pozostawia orzekającym w sprawie organom możliwości odstąpienia od wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie zabezpieczenia. Ów przepis stwierdza kategorycznie "podlegają stosownemu zabezpieczeniu", co ma w istocie gwarantować realizację art. 136 ust. 3 ugn, który uzależnia zwrot nieruchomości od zwrotu wypłaconego odszkodowania lub nieruchomości zamiennej. W ten sposób wyeliminowano ewentualność niezabezpieczenia wierzytelności przysługującej podmiotowi publicznemu z tytułu zwrotu nieruchomości uprzednio wywłaszczonej. Sens obowiązku dokonania zabezpieczenia wierzytelności przysługującej Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego w decyzji zwrotowej, upatrywać należy w dbałości ustawodawcy o stan majątku publicznego. Art. 141 ust. 2 ugn, wymagając ustalenia formy zabezpieczenia wierzytelności, chroni dobro publiczne (majątek publiczny) i nie ma dla stosowania tej ochrony znaczenia, to czy odszkodowanie ma zostać zwrócone przez byłego właściciela jednorazowo czy też w ratach (wyrok WSA w Rzeszowie z 18.3.2018 r. II SA/Rz 47/16, Lex). Źródłem kompetencji orzeczniczej właściwego organu jest nie tylko art. 136 ust. 3 i art. 141 ust. 2, ale także art. 142 ust. 1 ugn, w części w której upoważnia starostę do orzeczenia w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i o rozliczeniach z tytułu zwrotu. Do tych kwestii należy z pewnością zabezpieczenie rozliczenia związanego ze zwrotem wypłaconego odszkodowania. Art. 141 ust. 2 ugn nie ma charakteru czysto informacyjnego czy przypominającego o przewidzianych prawem zabezpieczeniach wierzytelności. Trudno zakładać, by podmioty administracji publicznej nie miały powszechnie dostępnej wiedzy z zakresu zabezpieczania wierzytelności. Nie do pogodzenia z takim charakterem art. 141 ust. 2 ugn jest konstrukcja zdania pierwszego, którego sens nie pozwala na to, by te wierzytelności nie były stosownie zabezpieczone. Dlatego nie można podzielić stanowiska sądów administracyjnych o wyłącznie informacyjnym charakterze ww. przepisu. Słusznie podkreśla NSA w wyroku z 27. 10.2015 r. I OSK 186/14, dalej wyrok I OSK 186/14, Lex, że wierzyciel zawsze może wystąpić na właściwej ku temu drodze o ustanowienie stosownego zabezpieczenia przysługującej mu wierzytelności, a więc przy tym rozumieniu tego przepisu byłby on całkowicie zbędny. Stanowisko o wyłącznie informacyjnym charakterze tej regulacji ugn stoi w oczywistej sprzeczności z zakazem wykładni per non est. W tym kierunku zmierzają wywody wyroku NSA z 15.9.2016 r. I OSK 2766/14, Lex, w którego uzasadnieniu stwierdza, się że wykładnia językowa zdania pierwszego art. 141 ust. 2 ugn prowadzi do jednoznacznego wniosku, że wynika zeń obowiązek stosownego zabezpieczenia wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu zwrotu nieruchomości. Takie znaczenie tego przepisu potwierdzają reguły wykładni systemowej i celowościowej. Rozstrzygnięcia o zwrocie nieruchomości, zwrocie odszkodowania i rozliczeniach z tego tytułu muszą być zawarte w jednej decyzji, ponieważ art. 136 ust. 3 ugn uzależnia zwrot nieruchomości od zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania lub nieruchomości zamiennej. Przyjęte rozwiązanie ma na celu zapewnienie stronom postępowania równego traktowania, skoro ich świadczenia są wzajemne. W konsekwencji Sąd uznał, że skoro decyzja o zwrocie nieruchomości jest podstawą do dokonania wpisu w księdze wieczystej o zmianie właściciela, to musi być również równoważnie chroniony interes zwracającego nieruchomość (tak NSA w wyroku I OSK 186/14). Sąd I instancji przychylił się i uznał za własne stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku z 13.12.2017 r. "II" [winno być "I"] OSK 380/16, Lex, w którym NSA, opierając się literalnej wykładni art. 141 ust. 2 ugn stwierdził, że hipoteka nie jest jedynym możliwym sposobem zabezpieczenia wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Przez sformułowanie "stosowne zabezpieczenie" należy rozumieć wszystkie formy zabezpieczenia zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym, w tym np. poręczenie, zastaw, zastaw bankowy, gwarancję bankową albo zabezpieczenie wekslowe. Niemniej jednak decyzja administracyjna nie może być ich źródłem, ponieważ w tych przypadkach sposób zabezpieczenia zależy od woli dłużnika i wierzyciela, a czasem też i osoby trzeciej. Przyjąć należy, że organ prowadzący postępowanie w przypadku, kiedy zabezpieczenie wierzytelności ma stanowić hipoteka, winien zawrzeć w decyzji o zwrocie nieruchomości wzmiankę o ustanowieniu hipoteki, skoro art. 141 ust. 2 ugn stanowi, że "decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej". To stanowisko znajduje odzwierciedlenie w wyroku I OSK 186/14, w którym NSA przyjął, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zawrzeć w decyzji o zwrocie nieruchomości rozstrzygnięcie w przedmiocie ustanowienia hipoteki na nieruchomości jedynie w przypadku, gdy strony nie ustanowiły innego sposobu zabezpieczenia wierzytelności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego stosownie do art. 141 ust. 2 zd. 1 ugn. Analogiczne zdanie wyraził WSA w Gliwicach w wyroku z 17.2.2016 r. II SA/Gl 595/15 (cbosa). Powyższy sposób interpretacji art. 141 ust. 2 ugn przyjmuje się także w komentarzach do ugn. Trafnie wywodzi M. Wolanin, że o ile uprawnieniem osoby uzyskującej zwrot nieruchomości jest możliwość wnioskowania o rozłożenie spłaty na raty stosownych zobowiązań, o tyle organ orzekający obowiązany jest dla zabezpieczenia roszczeń podmiotu publicznoprawnego z tego tytułu orzec w decyzji o zwrocie, o formie tych zabezpieczeń. Zdaniem Autora, zabezpieczenie spłaty należności stosuje się zawsze, również wtedy, gdy stosowne należności zostały rozłożone na raty, ponieważ w chwili wydawania decyzji o zwrocie nie jest oczywiste, czy należności te zostaną uiszczone w określonym terminie od dnia, w którym decyzja o zwrocie stanie ostateczna. O formie zabezpieczenia organ orzekający winien rozstrzygnąć w decyzji o zwrocie, po uprzednim ustaleniu tej kwestii z udziałem wszystkich stron postępowania. Dla ustalenia tej okoliczności może przeprowadzić rozprawę administracyjną w ramach której wyjaśni pozostałe okoliczności sprawy, w tym także ewentualne rozłożenie należności na raty (M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, Warszawa 2021, s. 906 [, nb 4]). Za prawidłowe, bo znajdujące oparcie w wykładni językowej i systemowej uznać należy wskazówki co do praktycznego stosowania art. 141 ust. 2 ugn wypowiedziane przez NSA w wyroku I OSK 186/14. NSA uznając za usprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej, zobowiązał Wojewodę, by w powtórnym postępowaniu administracyjnym wyznaczył stronom termin do ustanowienia stosownego zabezpieczenia należności gminy z tytułu zwrotu nieruchomości. W przypadku bezskutecznego upływu tego terminu organ został obowiązany do zawarcia w decyzji rozstrzygnięcia w przedmiocie ustanowienia hipoteki na nieruchomości. W niniejszej sprawie dla Sądu nie ulega wątpliwości fakt nierozstrzygnięcia o formie zabezpieczenia wierzytelności Gminy przez Wojewodę w wydanej przez niego decyzji reformatoryjnej (decyzja Starosty zawierała punkt o zabezpieczeniu wierzytelności Gminy przez ustanowienie hipoteki na nieruchomości zwracanej). Organ w pkt 3 osnowy decyzji przytacza wyłącznie treść art. 141 ust. 2 ugn stwierdzając, że decyzję o zabezpieczeniu powstałej wierzytelności podejmuje Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego po wydaniu decyzji o zwrocie nieruchomości (pod[kreślenie] Sądu). Jeżeli zdecyduje się na zabezpieczenie w formie hipoteki przymusowej, to decyzja będzie jego zdaniem podstawą do jej ustanowienia na podstawie art. 110 110 "ust." [winno być "pkt"] 3 kwh. Na jego podstawie hipotekę przymusową można uzyskać także na podstawie decyzji administracyjnej, o ile przepisy szczególne tak stanowią, chociażby decyzja nie była ostateczna. Z tą interpretacją nie zgodził się Sąd I instancji. Po pierwsze, art. 141 ust. 2 ugn obliguje organ do tego, by w decyzji nakazującej zwrot nieruchomości i zwrot wypłaconego odszkodowania zawarł wyraźne rozstrzygnięcie o formie zabezpieczenia wierzytelności podmiotu publicznego z tytułu zwrotu wypłaconego odszkodowania. Wybór formy zabezpieczenia nie może następować po wydaniu decyzji w ramach swobodnych ustaleń między wnioskodawcą a podmiotem publicznym. Decyzja o jakiej mowa nie będzie stanowić podstawy do dokonania wpisu hipoteki przymusowej do księgi wieczystej na podstawie art. 110 pkt 3 kwh, jeżeli nie będzie zawierać rozstrzygnięcia o zastosowaniu tej formy zabezpieczenia. Ten wniosek Sąd opiera na wykładni literalnej art. 141 ust. 2 ugn, która nie odwołuje się bezpośrednio do instytucji hipoteki przymusowej, a poza tym wyraźnie uzależnia możliwość takiego wpisu od rozstrzygnięcia organu, czyli od treści decyzji zwrotowej. Zwrot "jeżeli" zwraca uwagę interpretatora na hipotekę jako konsekwencje orzeczenia stwierdzającego dokonanie takiego wyboru przez rozstrzygający sprawę organ, nie zaś jako wyłączną konsekwencję obowiązywania przepisu. W odróżnieniu od innych przepisów prawa administracyjnego przewidujących hipotekę przymusową, art. 141 ust. 2 ugn nie stwierdza ipso iure, że Skarbowi Państwa czy jednostce samorządu terytorialnego przysługuje hipoteka z tytułu zabezpieczenia wierzytelności na wszystkich lub na określonych nieruchomościach dłużnika (art. 26 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych; art. 34 ust. 1 Ordynacji podatkowej; art. 49 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Przykładem takiej regulacji jest art. 200 ust. 2 ugn, który w odróżnieniu od art. 141 ust. 2 ugn, nie pozostawia stronom stosunku prawnego jakiejkolwiek swobody wyboru formy zabezpieczenia wierzytelności. Stwierdza się w nim jednoznacznie: Wierzytelności z tytułu nabycia własności budynków, innych urządzeń i lokali przez osoby, o których mowa w ust. 1, podlegają zabezpieczeniu hipotecznemu na użytkowaniu wieczystym gruntów lub wyodrębnionych częściach tych gruntów, które te osoby nabyły. Hipoteka powstaje z dniem wpisu do księgi wieczystej. Wpis hipoteki następuje po bezskutecznym upływie terminu na zaspokojenie wierzytelności, wyznaczonego w decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 2. Przy zabezpieczeniu hipotecznym stosuje się odpowiednio przepisy o księgach wieczystych i hipotece, z zastrzeżeniem następujących zasad: 1) podstawą wpisu hipoteki jest decyzja, o której mowa w ust. 1 pkt 2; (...). Przytoczona regulacja ugn nie pozostawia jakichkolwiek wątpliwości co do tego, że wierzytelność podlega zabezpieczeniu hipotecznemu. W konsekwencji nie może stanowić kwestii, że gdy zostanie przedłożona sądowi decyzja administracyjna o stwierdzeniu nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. poz 464 ze zm.), z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, wystarczająca do wprowadzenia wpisu o zabezpieczeniu hipotecznym jest sama decyzja, choćby nie zawierała stwierdzenia o tej formie zabezpieczenia. Z uwagi te różnice w treści przepisów tego samego aktu normatywnego, nie można zakładać, jak uczynił to Wojewoda, że już sama decyzja zwrotowa stanowi wystarczającą podstawę wpisu hipoteki. Intencją ustawodawcy tworzącego art. 141 ust. 2 ugn było zabezpieczenie wierzytelności z tytułu zwrotu odszkodowania najpóźniej w momencie orzekania o zasadności wniosku zwrotowego, nie zaś po wydaniu decyzji, kiedy organ nie będzie mieć już żadnego wpływu na to czy zabezpieczenie w ogóle zostanie przyjęte. Decyzja zwrotowa nierozstrzygająca o hipotece wobec istniejących de iure możliwości wyboru zabezpieczenia oraz zwrotu warunkowego "jeżeli", może nie być postrzegana jako wystarczająca podstawa dokonania wpisu w księdze wieczystej. Wiążące się z interpretacją tej regulacji wątpliwości mogą wywołać poważne utrudnienia w postępowaniu przed sądem powszechnym przy podejmowaniu próby wpisu hipoteki do księgi wieczystej, skutkujące niezrealizowaniem nakazu ustawodawcy z art. 136 ust. 3 i art. 141 ust. 2 ugn o zabezpieczeniu interesu majątkowego podmiotu publicznego. Dlatego decyzja w której wyraźnie orzeczono o hipotecznym zabezpieczeniu wierzytelności realizując art. 141 ust. 2 ugn będzie aktem pozwalającym dostatecznie zabezpieczyć interes dotychczasowego publicznego właściciela nieruchomości zwracanej. Ponieważ zaskarżona decyzja Wojewody nie rozstrzyga o zabezpieczeniu wierzytelności Gminy z tytułu zwrotu wypłaconego odszkodowania w kwocie 220.051,74 zł, to narusza art. 136 ust. 3, art. 141 ust. 2 i art. 142 ust. [ust. 1] ugn w sposób, który miał wpływ na wynik postępowania. Orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości nie może nastąpić, jeżeli w myśl powołanych przepisów nie zabezpieczono stosownie do okoliczności wierzytelności Gminy. Zaskarżony akt Wojewody doprowadził do naruszenia przepisów kpa o postępowaniu wyjaśniającym, gdyż nie ustalono czy ww. wierzytelność w myśl art. 141 ust. 2 ugn została stosownie zabezpieczona. Wojewoda ponownie prowadząc postępowanie mocą art. 153 ppsa będzie zobligowany do wyznaczenia stronom terminu do ustanowienia stosownego w myśl art. 141 ust. 2 ugn zabezpieczenia wierzytelności Gminy Miasto Rzeszów z tytułu zwrotu wypłaconego odszkodowania, a w przypadku bezskutecznego upływu tego terminu, organ ten obowiązany będzie do wyrażenia w decyzji rozstrzygnięcia w przedmiocie ustanowienia hipoteki na nieruchomości, która na skutek wykonania decyzji zwrotowej stanie się własnością strony obowiązanej do zwrotu Gminie zwaloryzowanego odszkodowania (k. 30, 31-38v akt sądowych). Skargę kasacyjną wywiodła Gmina Miasto Rzeszów, reprezentowana przez r. pr. A.N., zaskarżając wyrok II SA/Rz 1060/21 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie: 1. przepisu postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa przez bezzasadne uznanie, że organy prawidłowo oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy i że daje on podstawy do orzeczenia o zwrocie nieruchomości. Zdaniem skarżącej, materiał dowodowy, w szczególności protokół spisany 1 czerwca 1988 r., brak dowodów na to, że przed zawarciem umowy nabycia została wydana decyzja lokalizująca inwestycję budowy osiedla; brak dowodu na władcze wyznaczenie terminu do zawarcia umowy przez właściwy organ, daje podstawy do zupełnie przeciwnego wniosku niż dokonany przez organy i Sąd I instancji - że umowa zawarta dnia 7 czerwca 1988 r. nie była umową wywłaszczeniową i należało orzec o odmowie zwrotu nieruchomości; 2. prawa materialnego - art. 216 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że umową o której mowa w art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn jest umowa, która tylko odwoływała się do jednego z dopuszczalnych celów wywłaszczenia ale bez skonkretyzowania tego celu w jakiejkolwiek decyzji lokalizacyjnej czy innym dokumencie planistycznymi bez władczego wyznaczenia terminu do jej zawarcia. Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 ppsa przez orzeczenie tak jak w punkcie I i II wyroku I instancji (ale z częściowo odmiennym uzasadnieniem); zasądzenie na rzecz Gminy Miasto Rzeszów [zwrotu] kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych; zrzekła się rozprawy (k. 47-49 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.O. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej jako niemającej usprawiedliwionych podstaw (k. 62-64v akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa nie zasługiwał na uwzględnienie. Sąd I instancji prawidłowo aprobował ustalenia faktyczne, poczynione przez organy obu instancji. Ustalenia organów obu instancji poczynione zostały z zachowaniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa). Organy administracji publicznej zebrały w sposób wyczerpujący i rozpatrzyły należycie cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa). Ocena dowodów dokonana przez organy mieści się w granicach swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że upływ czasu winien być brany pod uwagę przy ocenie kompletności akt sprawy (odpowiednio - wyroki NSA z: 14.2. 2014 r. I OSK 1720/12; 17.9.2008 r. I OSK 912/07; 24.8.2010 r. I OSK 1415/09; wyrok WSA w Warszawie z 10.9.2010 r. IV SA/Wa 1071/10, cbosa). Między zawarciem umowy sprzedaży w formie aktu notarialnego dnia 7 czerwca 1988 r. a wydaniem decyzji z 30 kwietnia 2021 r. upłynęło ponad 32 lata. Trafnie Sąd I instancji wskazał, że Starosta podejmował wyraźne próby odnalezienia dokumentów lokalizacyjnych: wezwał Prezydenta do dostarczenia kopii potwierdzonych za zgodność z oryginałem wszelkich decyzji dotyczących przedsięwzięcia budowy osiedla mieszkaniowego [...]. Prezydent w odpowiedzi na wezwanie Starosty pismem z 20 listopada 2019 r. wyjaśnił, że w archiwum zakładowym nie odnaleziono akt sprawy dotyczących przedsięwzięcia budowy osiedla mieszkaniowego [...]. Pismem z 9 grudnia 2019 r. poinformowano, że dostępne w Wydziale Architektury Urzędu Miasta Rzeszów rejestry z lat osiemdziesiątych są niekompletne i nie udało się w nich odszukać rejestracji akt w przybliżeniu odpowiadających sprawie realizacji osiedla mieszkaniowego [...]. Pismem z 15 stycznia 2020 r. Sekretarz Miasta Rzeszów poinformował Starostę, że po ponownym zweryfikowaniu spisów zdawczo-odbiorczych dokumenty dotyczące przedsięwzięcia w postaci osiedla mieszkaniowego [...], nie zostały przekazane na stan archiwum zakładowego przez wydział merytoryczny. W związku z powyższym nie mogły one zostać wybrakowane ani przekazane do archiwum państwowego. W chwili obecnej Organ nie wie komu te dokumenty udostępniono i czy odnotowano je w jakiejkolwiek księdze wieczystej (k. 380, 390, 392, 399-411, 416, 423, 428-430, 431, 432, 458-461, 522-525, 527 akt Starosty; s. 8-9 uzasadnienia wyroku II SA/Rz 1060/21). Wbrew założeniu skargi kasacyjnej, nie prowadzi to do wniosku, że decyzja dotycząca przedsięwzięcia budowy osiedla "nigdy nie została wydana". To, że nie odnaleziono żadnego egzemplarza decyzji lokalizacyjnej dotyczącej lokalizacji przedmiotowego osiedla nie pozwala na przyjęcie, że w dacie zawarcia umowy 7 czerwca 1988 r. decyzja taka nie istniała w obrocie prawnym (s. 2 skargi kasacyjnej). Wobec niekompletności rejestrów z lat osiemdziesiątych XX w., Sąd I instancji trafnie aprobował ocenę dowodów dokonaną przez organy obu instancji, nie dopatrując się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa (s. 17 uzasadnienia wyroku II SA/Rz 1060/21). Wypis aktu notarialnego z 7 czerwca 1988 r. Repertorium A numer [...] z roku 1988 (pod rządem rpa będący dokumentem publicznym - B. Graczyk, Postępowanie administracyjne. Zarys systemu z dodaniem tekstów podstawowych przepisów prawnych; s. 112, 116; obecnie - korzystający z mocy dokumentu urzędowego; art. 244 § 1 kpc; T. Ereciński, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, t. II, Wolters Kluwer 2016, s. 336-337, uw. 4; B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2022, s. 548-549 nb 5), został prawidłowo oceniony przez organy obu instancji (art. 80 kpa). W doktrynie trafnie wskazuje się, że organ administracji publicznej nie może dowolnie odrzucić, bez przeprowadzenia przeciwdowodu, istnienia faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym (B. Adamiak - op. cit. s. 549-550, nb 6). W umowie sprzedaży z 7 czerwca 1988 r. (dalej Umowa) notariusz wskazał: "[...] § 2. Stawający przedłożyli względnie okazali do aktu: [...] b/ - protokół uzgodnienia ceny sprzedaży sporządzony w Wydziale Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Rzeszowie z dnia 1 czerwca 1988 roku - zawierający ustalenie ceny sprzedaży działki 20/1 za kwotę: 5.000.000 złotych.--- c/ §.3. F.M. w oparciu o art. 8 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz. U. Nr 22 poz. 99 / sprzedaje SKARBOWI PAŃSTWA - całą nieruchomość opisaną w § 1 tego aktu,- za cenę 5.000.000 /pięć milionów/ złotych ,- a mgr A.G. oświadcza, że nieruchomość tę kupuje dla Skarbu Państwa wyjaśniając, że jest ona niezbędna pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] - i na ten cel może być wywłaszczona. [...] (k. 427-426, 3-3v, 92-91, 416, 419-418 akt Starosty). W orzeczeniu z 18.6.1925 r. C 429/24, OSP 1927 poz. 302 Sąd Najwyższy wskazał: "Czynności notarialne, ujęte w formę aktów urzędowych, zawierające w sobie pewne stwierdzenia faktyczne, jak np. datę oraz czyny fizyczne, czy to przez samego notariusza zdziałane, czy też wiadome mu ze spostrzeżeń otrzymanych za pomocą zmysłów, uważane być powinny za bezwzględnie zgodne z rzeczywistością, dopóki trybem zaskarżenia notariusza o fałsz w dokumencie urzędowym nie zostały obalone. Stwierdzenie przeto przez notariusza, sporządzającego testament, przez akt publiczny [akt notarialny], że testator swą ostatnią wolę "podyktował", nie może być obalone przez dowód ze świadków" (aprobowane przez J. Gudowskiego, Kodeks postępowania cywilnego. Orzecznictwo. Piśmiennictwo, Tom II, Wolters Kluwer 2020, s. 814/815). Trafnie Sąd I instancji aprobował ustalenia organów obu instancji, że ówczesny właściciel nieruchomości obejmującej działkę nr [...] F.M. sprzedał dnia 7 czerwca 1988 r. umową w formie aktu notarialnego Repertorium A numer [...] z roku 1988 na rzecz Skarbu Państwa tę działkę nr [...] o powierzchni 0,8425 ha, położoną w obrębie [...] w obrębie nr [...], jako niezbędną pod budowę osiedla mieszkaniowego [...], w trybie art. 8 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 22 poz. 99 ze zm. [z 1987 nr 21 poz. 124]), a reprezentujący Skarb Państwa "A.G. oświadcza, że nieruchomość tę kupuje dla Skarbu Państwa wyjaśniając, że jest ona niezbędna pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] - i na ten cel może być wywłaszczona.". Zarzut naruszenia art. 216 ust. 2 w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990, zm. z 2019 r. poz. 2020, z 2021 r. poz. 11 i 234) okazał się nieusprawiedliwiony. Sąd I instancji prawidłowo zbadał wszystkie przesłanki zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Nieprzedstawienie przez reprezentującego Skarb Państwa A.G. "jakiejkolwiek decyzji lokalizacyjnej czy inn[ego] dokument[tu] planistyczne[go]" nie zmienia istoty umowy sprzedaży, w której ów przedstawiciel Skarbu Państwa w obecności sprzedającego i notariusza oświadczył, "że nieruchomość tę kupuje dla Skarbu Państwa wyjaśniając, że jest ona niezbędna pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] - i na ten cel może być wywłaszczona." (k. 427-426 akt Starosty). Słusznie Sąd I instancji uznał, że umowa z 7 czerwca 1988 r. nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa została zawarta na podstawie ugg z zagrożeniem wszczęcia procedury wywłaszczeniowej, co nakazywało organom obu instancji do wniosku uczestniczki o zwrot nieruchomości stosować przepisy rozdziału 6 działu III ugn. Trafnie Sąd I instancji uznał, że Gmina Miasto Rzeszów miała świadomość podlegania tego przypadku nabycia nieruchomości pod przepisy art. art. 216 ust. 2 w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ugn o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, informując M.O., jako spadkobierczynię F.M., pismem z 28 kwietnia 2015 r. o zamiarze użycia nieruchomości w postaci działki nr [...] i możliwości złożenia wniosku przez ww. o zwrot na podstawie art. 136 ust. 2 ugn. Tylko bowiem powzięcie przez Gminę zamiaru użycia wywłaszczonej (nie zaś nabytej przez Skarb Państwa w trybie prywatnoprawnym, jak to nietrafnie postrzega skarżąca kasacyjnie) nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, tłumaczy zawiadomienie spadkobierczyni dawnego właściciela o tym zamiarze, informując o możliwości zwrotu tej nieruchomości (art. 136 ust. 2 ugn). Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.