I OSK 419/23

Dnia 18 lipca 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 października 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 499/22 w sprawie ze skargi J.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu udziału części własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z 13 października 2022 r. II SA/Ol 499/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę J.Z. (Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie (Kolegium) z 14 kwietnia 2022 r., nr SKO.721.6.2022 w przedmiocie zwrotu udziału części własności nieruchomości. Skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu : 1. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz zmianie ustawy o podatku rolnym w zw. z art. 18 ust. 2 a ustawy z dn. 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników wobec dokonania wykładni ograniczającej możliwość przekazania nieodpłatnego działki w drodze decyzji administracyjnej wyłącznie do fizycznie określonej nieruchomości wydzielonej z obszaru gospodarstwa rolnego przekazanego na rzecz Skarbu Państwa i wyłączającej możliwość jej zwrotu jako ułamkowo wyrażonego udziału wyrażonego udziałem w nieruchomości i stanowiącej współwłasność Skarbu Państwa i osób fizycznych, co pozostaje w sprzeczności z wykładnią językową, systemową, funkcjonalną, celowościową i logiczną, która wynika z intencji ustawodawcy do odejścia od oderwania własności budynków "porolniczych" od własności gruntu, na którym je wzniesiono, wynikających również z konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności przewidzianej w art. 21 ust. 1 oraz art. 64 w zw. z art. 7 Konstytucji, które z uwagi na treść art. 2 Konstytucji powinny były stanowić istotną wskazówkę interpretacyjną w niniejszym przypadku, gdy celem wprowadzenia powyżej wskazanej regulacji było wprowadzenie ułatwienia nabycia prawa własności przez rolników, którzy przekazali uprzednio gospodarstwa rolne Państwu, lub ich zstępnym; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść sprawy tj. a) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 5 w zw. z § 3 w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. wobec braku wszechstronnej oceny materiału zgromadzonego w aktach, w szczególności pominięcia dokumentów odnoszących się do stanu prawnego nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego stanowiących wspólność ustawową G. i M. małż. N. oraz dalszych przekształceń, które doprowadziły do stanu współwłasności między Skarbem Państwa, a później Gminą [...] oraz L. i C. małż. S.; b) art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a, w zw. z art. 146 p.p.s.a. poprzez wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem przepisów prawa materialnego wskazanych powyżej, bez uwzględniania całokształtu materiału zgromadzonego w aktach sprawy oraz pominięcia, że z zebranego materiału nie wynika, aby Skarb Państwa rozporządził nieruchomością przejętą w wyniku przekazania gospodarstwa rolnego na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z 20 sierpnia 1977 r, w zakresie szerszym niż wynika to z decyzji Wojewody Mazursko -Warmińskiego z 27 grudnia 2010 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i zatwierdzającej podziały nieruchomości w wyniku której powstała działka [...], której dotyczy wniosek oraz działka [...] przejęta pod drogę wojewódzką, co umożliwia zastosowania art. 6 ustawy zmieniającej do wniosku złożonego przez J.Z. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Skarżąca wniosła o: - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, - zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów sądowych w tym kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, a nadto za postępowanie wywołane wniesieniem skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżąca nie zgodziła się z wykładnią art. 6 ustawy zmieniającej przedstawionej przez Wojewódzki, zgodnie z którą zapis mówiący o prawie do działki gruntu odnosi się wyłącznie do fizycznie określonej I wydzielonej części nieruchomości stanowiącej w wyniku jej wydzielenia z obszaru całej przekazywanej na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego - odrębną nieruchomość jak również w świetle której przepis art. 6 ustawy zmieniającej nie ma zastosowania w sytuacji, gdy Skarb Państwa przed wejściem w życie ustawy rozporządził działką na rzecz osoby trzeciej, a także wówczas, gdy działka gruntu, na którym usytuowane są budynki "porolnicze", stanowi współwłasność Skarbu Państwa i innej osoby fizycznej. W tej sytuacji Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżąca wskazała, że spór w sprawie sprowadzał się do rozstrzygnięcia, czy na podstawie przepisu art. 6 ustawy zmieniającej możliwy jest zwrot ułamkowo wyrażonego udziału w nieruchomości stanowiącej współwłasność Skarbu Państwa i osób fizycznych. Wyjaśniła, że celem regulacji zawartej w art. 6 ustawy zmieniającej było uporządkowanie stosunków własnościowych przez zrównanie sytuacji prawnej rolników przekazujących gospodarstwo rolne Państwu przed 1 stycznia 1983 r. i po tej dacie, a także odejście od oderwania własności budynków od działki gruntu na której je wzniesiono (po., uchwała Sądu Najwyższego z 26 czerwca 2002 r. III CZP 37/02). Skarżąca podkreśliła, że analizowany przepis w żadnej mierze nie zawiera ograniczeń, o jakich mówi wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, gdyż są one wyłącznie wynikiem dokonanej przez Sąd wykładni, opartej zasadniczo na treści wyroku NSA z 23 października 2015 r. I OSK 127/14, którego wywody zostały w pełni zaakceptowane i przytoczone w szerokim zakresie. Wskazała, że stan faktyczny przywołanej sprawy jest odmienny od stanu faktycznego zachodzącego w sprawie niniejszej, zaś wywód został oparty na analizie sytuacji, w której w toku postępowania administracyjnego dokonano wyodrębnienia części nieruchomości celem przekazania wnioskodawcy fizycznie określonego obszaru z całego gospodarstwa przekazanego uprzednio na rzecz Skarbu Państwa. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego Skarżąca wskazała, że Sąd Wojewódzki dokonał wykładni art. 6 ustawy zmieniającej w sposób zawężający pojęcie "działki gruntu" do fizycznie określonej nieruchomości istniejącej przed złożeniem wniosku o zwrot nieruchomości wnioskodawczyni. Tymczasem przepis posługuje się pojęciem "działka gruntu" w sensie fizycznym i jak wynika z powołanego przykładowo wyroku, może to być działka, która w następstwie złożenia wniosku zostanie wyodrębniona z większej nieruchomości. Tak więc nie ma przeszkód aby działka została wyodrębniona w wyniku podziału nieruchomości stanowiącej współwłasność Skarbu Państwa i osób fizycznych lub prawnych. Nie stanowi przeszkody przejście własności gruntu pod budynkiem na gminę w drodze komunalizacji. Warunkiem jest tylko, aby Skarb Państwa nie wyzbył się prawa własności przed wejściem w życie powołanej ustawy, Tym samym nie ma prawnych ani faktycznych przeszkód do przeniesienia prawa własności na wnioskodawczynię do udziału w nieruchomości, bądź też przeprowadzenia postępowania o zniesienie współwłasności i wyodrębnienie działki na której został wzniesiony budynek "porolniczy" w takim zakresie jaki jest niezbędny do korzystania z tego budynku. O takiej możliwości świadczy przeprowadzony podział działki nr [...] w wyniku którego powstała obecna działka [...] objęta niniejszym wnioskiem. Dlatego też wykładania systemowa i funkcjonalna przemawia za przyjęciem takiego rozwiązania w konkretnej sprawie, aby doprowadzić do przywrócenia stanu powiązania prawa własności budynku z prawem własności gruntu w myśl zasady "superficies solo cedit". Za taką wykładnią przemawia również konstytucyjna zasada ochrony własności oraz praw nabytych. Skarżąca podkreśliła, że iż zasady praworządności oraz treść przepisów art. 2 w zw. z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 Konstytucji RP dają ochronę przed dowolnym i arbitralnym stosowaniem przepisów prawa, w tym przypadku taką funkcję ochronną daje ustawowe kryterium. Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania Skarżąca wskazała, że Sąd Wojewódzki pominął w ocenie materiał dowodowy, z którego nie wynika jednoznacznie w jaki sposób powstał stan współwłasności Skarbu Państwa i małż. S. do działki nr ew. [...], a w szczególności jaki był stan prawny tej nieruchomości w dacie wydania decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego w 1977 r., jak też czy stan ten uniemożliwia przeprowadzenia postępowania podziałowego jak w przypadku podziału działki [...]. Uchybienia te miały wpływ na treść orzeczenia, gdyż ustalenie tych okoliczności pozwolić mogą na usunięcie dostrzeżonych przez Sąd przeszkód w uwzględnieniu wniosku. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sprawy poddanej pod rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o zwrot działki nr [...], położonej na terenie obrębu [...], gmina [...], zabudowanej budynkami, których jest właścicielką z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa. Starosta Piski decyzją z 3 stycznia 2022 r. odmówił Skarżącej zwrotu udziału wynoszącego [...] części w prawie własności nieruchomości, położonej na terenie obrębu [...], gmina [...], oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] o pow. [...] m2, dla której prowadzona jest księga wieczysta: [...], stanowiącej obecnie współwłasność Gminy [...] (udział [...] części) i małżonków L. i C.S. (udział [...] części). Decyzja ta utrzymana została w mocy decyzją Kolegium z 14 kwietnia 2022 r. Podstawę prawną rozstrzygnięcia organów obu instancji stanowił art. 6 ustawy z 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. z 1989 r., nr 10, poz. 53 ze zm.) dalej jako: "ustawa zmieniająca". Podstawę faktyczną stanowiło ustalenie, że współwłaścicielami działki są: gmina [...], L. i C.S., zaś budynku: Skarżąca i małżonkowie S. W konsekwencji, w ocenie organów brak było podstaw do zastosowania art. 6 ustawy zmieniającej. Ustalenia faktyczne poczynione przez organy oraz dokonaną przez nie ich ocenę prawną podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalając skargę. W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania, co obliguje Sąd kasacyjny do odniesienia się w pierwszej kolejności do zarzutów opartych na drugiej podstawie kasacyjnej. Zarzuty objęte punktem 2.a. petitum skargi kasacyjnej są niezasadne. Skarżąca przywołała w nich jako wzorzec kontroli art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 5 w zw. z § 3 w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. Przywołany przez Skarżącą art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przywołany przez Skarżącą przepis nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego, nie służy również zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone z materiału aktowego, lecz nakazuje sądowi pewne konkretne zachowania przy wyrokowaniu (zob. wyrok NSA z 19 marca 2019 r., II OSK 1097/17). Przepis ten określa czas orzekania i podstawy wyrokowania (sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy...) i nakłada na sąd jedynie obowiązek wydania wyroku po przeprowadzeniu rozprawy i jej zamknięciu oraz wprowadza zakaz wyjścia poza materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (przykładowo wyrok NSA z 15 lutego 2019 r., I OSK 386/17). Skarżąca kasacyjnie nie wskazała w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jakie dowody, znajdujące się w aktach sprawy czy to administracyjnej czy to sądowoadministracyjnej pominięte zostały przez Sąd pierwszej instancji. Nie wykazała również, by Sąd Wojewódzki oparł swoje rozstrzygnięcie na dowodach czy faktach nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Przywołany przez Skarżącą przepis nie stanowi natomiast samodzielnej podstawy do kwestionowania ustaleń faktycznych sprawy. Tymczasem Skarżąca podkreśla, że Sąd pierwszej instancji pominął materiał dowodowy z którego nie wynika jednoznacznie w jaki sposób powstał stan współwłasności Skarbu Państwa i osób trzeci do działki [...] w szczególności jaki był stan prawny nieruchomości w dacie wydania decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego i czy uniemożliwia on przeprowadzenia postępowania podziałowego jak w przypadku działki [...]. Odnosząc się do argumentacji dotyczącej wydzielenia z działki [...] działek [...] i [...] Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że jak wynika z akt sprawy podział ten dokonany został decyzją z 27 grudnia 2010 r. zezwalającą na realizację inwestycji drogowej, wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., nr 193, poz. 1194 ze zm.). Decyzja ta ingerowała w prawo własności współwłaścicieli działki nr [...], dokonując jej podziału i orzekając o przejęciu wydzielonej z niej działki [...] na własność Województwa Warmińsko-Mazurskiego. Fakt jej wydania nie może zatem przemawiać za dopuszczalnością wydzielenia w trybie art. 6 ustawy zmieniającej działki pod budynkiem, którego współwłaścicielem jest Skarżąca i osoby trzecie. Stan prawny działki, na której posadowiony był budynek w dacie wydania decyzji o przekazaniu gospodarstwa został ustalony przez organy na podstawie znajdujących się w aktach dokumentów. Przyczyny dla których nie jest możliwe wydanie w stanie fatycznym niniejszej sprawy decyzji o wydzieleniu z działki [...] działki celem przyznania jej na własność Skarżącej w trybie art. 6 ustawy zmieniającej wynikają z wykładni prawa przedstawionej przez Sąd pierwszej instancji, którą z przyczyn wskazanych w dalszej części uzasadnienia w pełni podziela Sąd kasacyjny. Wskazane jako wzorzec kontroli przepisy art. 106 § 5 w zw. z § 3 w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. dotyczą postępowania dowodowego prowadzonego przez Sąd administracyjny na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., a więc przeprowadzonych przez Sąd z urzędu lub na wniosek strony dowodów uzupełniających z dokumentów. Zwrócić należy uwagę, że tylko w tym zakresie zastosowanie mogłyby znaleźć przepisy k.p.c. W niniejszej sprawie, co wynika z akt sądowych, żadne postępowanie dowodowe nie było przez przeprowadzone przez Sąd pierwszej instancji. W zarzucie objętym punktem 2.b petitum skargi kasacyjnej Skarżąca zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 146 p.p.s.a. Przywołany przez Skarżącą przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. składa się z trzech podpunktów o różnej treści normatywnej. W konsekwencji, Skarżąca zobligowana była do wskazania, który konkretnie przepis podpunkt art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. został przez Sąd pierwszej instancji naruszony. Zaniechanie wskazania powoduje, że tak sformułowany zarzut uchyla się spod kontroli kasacyjnej. Sąd kasacyjny wyjaśnia również, że przywołany przez Skarżącą przepis (podobnie jak art. 145 § 2 p.p.s.a.) stanowi przepis wynikowy, to jest stosowany przez Sąd pierwszej instancji w razie stwierdzenia określonych wad poddanej jego kontroli decyzji administracyjnej. Nie może on zatem samodzielnie stanowić podstawy kasacyjnej. Uzupełniająco, w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 145 § 2 p.p.s.a. wyjaśnić należy, że stanowi od podstawę do stwierdzenia przez Sąd administracyjny nieważności decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Skarżąca nie powołuje się w skardze kasacyjnej na jakiekolwiek naruszenia, które mogłyby skutkować koniecznością uznania, że zaskarżona decyzja Kolegium dotknięta jest wadą nieważności. Zarzut naruszenia art. 146 p.p.s.a dotknięty jest również wadą konstrukcyjną – Skarżąca nie powołała bowiem jego konkretnej jednostki redakcyjnej. Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że w dacie rozpoznawania sprawy przez Sąd Wojewódzki dotyczył on wyroków wydawanych w sprawach ze skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a. Przedmiotowa sprawa dotyczy zaś sprawy ze skargi na decyzję administracyjną, a więc sprawy o której mowa w art. 3 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zatem również zarzuty naruszenia przepisów postępowania objęte punktem 2.b petitum skargi kasacyjnej uznać należy za niezasadne. W konsekwencji, podstawę kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku stanowi wskazany przez Sąd pierwszej instancji stan faktyczny sprawy, w świetle którego działka nr [...] stanowił współwłasność Gminy (do [...]) oraz osób trzecich (do [...]), zaś własność posadowionego na niej budynku przysługuje Skarżącej (do [...]) i owym osobom trzecim (do [...]). Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego przyznać należy rację Skarżącej, że spór w sprawie dotyczy wykładni art. 6 ustawy zmieniającej, zgodnie z którym właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r., przysługuje nieodpłatnie na własność działka gruntu, na której te budynki zostały wzniesione. Z własnością wyłączonej nieruchomości jest związana służebność gruntowa w zakresie niezbędnym do korzystania z niej. O przeniesieniu własności działki, jej wielkości oraz o ustanowieniu służebności orzeka terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia podstawowego. Jak wynika z ustaleń poczynionych przez organy administracyjne, które w tym zakresie nie były kwestionowane, decyzją z 20 sierpnia 1977 r. wydaną przez Naczelnika Miasta i Gminy w [...] (Naczelnik) przejęte zostało na własność Państwa gospodarstwo rolne bez budynków zapisane w rejestrze gruntów wsi [...] pod numerem [...] i [...]; KW [...] i [...], stanowiące wspólność ustawową małżonków G. i M.N. Z decyzji wynika, iż w/w przysługuje prawo bezpłatne, dożywotniego użytkowania działki o pow. [...] ha, która zostanie przydzielona po wykonaniu niniejszej decyzji z działki nr [...] i [...]. Kolegium ustaliło również na podstawie treści księgi wieczystej , że obecnie współwłaścicielami nieruchomości - działki [...] są: Gmina [...] (udział [...] części) i małżonkowie L. i C.S. (udział [...] części) - na zasadzie wspólności ustawowej. Informacje te wynikają także z wypisu z rejestru gruntów i z kartoteki budynków znajdujących się w aktach, z tym, że jako właściciel budynku posadowionego na działce [...] w udziale [...] wpisana jest Skarżąca. Z kserokopii rejestru gruntów z 1964 r., wynika, iż właścicielami działki [...], po zmianie numer [...], - byli J.K. (udział [...]) i Skarb Państwa (udział [...]), zaś udział w budynku stanowił własność G.N. Sąd Wojewódzki uznał, że z brzmienia art. 6 ustawy zmieniającej wynika, iż nie jest możliwe przyznanie na jego podstawie udziału w prawie własności nieruchomości a jedynie wyodrębnienie działki gruntu o oznaczonej w decyzji powierzchni, przywołując w uzasadnieniu swojego stanowiska poglądy wyrażane w orzecznictwie. Skarżąca kasacyjnie kwestionując to stanowisko podkreślała, że zostało ono oparte na wyroku NSA z 23 października 2015 r. I OSK 127/14, który dotyczył innego stanu faktycznego, to jest sytuacji w której w toku postępowania administracyjnego dokonano wyodrębnienia części nieruchomości celem przekazania wnioskodawcy fizycznie określonego obszaru z całego gospodarstwa przekazanego uprzednio na rzecz Skarbu Państwa. Odnosząc się do tak uzasadnionego zarzutu Sąd kasacyjny wyjaśnia, że wyrok z 23 października 2015 r. zapadł w wyniku rozpoznania sprawy, w której kontrolowana była zgodność z prawem decyzji Kolegium stwierdzającej nieważność decyzji Starosty na podstawie której w trybie art. 6 ustawy zmieniającej przyznano osobom fizycznym udział w prawie własności działki. Działka ta w dacie wydania decyzji Starosty stanowiła współwłasność Skarbu Państwa oraz osób trzecich. W takim stanie faktyczny Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku przywołanym przez Sąd Wojewódzki uznał, że w trybie przepisu art. 6 ustawy zmieniającej nie jest dopuszczalne dokonanie zwrotu ułamkowo wyrażonego udziału w nieruchomości. Analogiczne stanowisko wyrażane było w prawomocnych wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych z 17 stycznia 2017 r. II SA/Bk 786/16 (cytowanym również przez Kolegium), z 22 czerwca 20107 r. II SA/Sz 531/17, z 28 marca 2018 r. II SA/Wr 30/18. Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że stanowisko zawarte w wyroku NSA z 23 października 2015 r. poprzedzone zostało analizą art. 6 zdanie 1 ustawy zmieniającej, w którym w ocenie składu rozpoznającego ową sprawę, mowa była wyraźnie o prawie do gruntu, a więc do fizycznie wydzielonej części gruntu stanowiącej – w wyniku jej wydzielenia z obszaru całej przekazanej na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego – odrębną nieruchomość. Rozważono następnie – a rozważania te zostały przywołane i podzielone przez Sąd Wojewódzki – kwestie związane z elementami, które zawierać winna decyzja wydana na podstawie art. 6 ustawy zmieniającej, to jest określenie wielkości działki wraz z jednoczesnym dokonaniem podziału nieruchomości, z której następuje jej wydzielenie. Sąd kasacyjny podkreśla w tym miejscu, że stanowisko co do elementów jakie zawiera decyzja wydawana na podstawie art. 6 ustawy zmieniającej ukształtowało się jeszcze w latach dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku (wyrok NSA z 21 kwietnia 1992 r., SA/Gd 1180/91) W przywołanym również przez Sąd pierwszej instancji wyroku Sądu Najwyższego z 13 września 2012 r. V CSK 400/11 przeanalizowano zmiany ustawowe związane z odrębną od gruntu własnością budynków, będące następstwem ustaw regulujących przekazywanie gospodarstw rolnych w zamian za rentę. Sąd Najwyższy przypomniał, że w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o rentach i innych świadczeniach dla rolników przekazujących nieruchomości rolne na własność Państwa (Dz. U. Nr 3, poz. 15) po raz pierwszy umożliwiono rolnikowi zatrzymanie budynków jako odrębnego od gruntu przedmiotu własności. Takie wyodrębnienie zostało potwierdzone w ustawie z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i zapłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118 z późn. zm.) oraz w ustawie z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140 z późn. zm.), z tym że od 1 stycznia 1978 r. własność budynków stała się prawem dziedzicznym (przenoszalność tego prawa nie była kwestionowana). Dopiero w art. 57 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 268 z późn. zm.), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1983 r., wprowadzono zasadę superfitio solo cedit, ale tyko na przyszłość, gdy przekazanie gospodarstwa rolnego następowało po tej dacie. Nastąpiła w konsekwencji dwoistość sytuacji prawnej zatrzymanej przez rolnika nieruchomości budynkowej, uzależniona od daty przekazania gospodarstwa rolnego. Uporządkowaniu tej sytuacji miało służyć unormowanie zamieszczone w art. 6 ustawy zmieniającej, uprawniające aktualnego właściciela budynków zatrzymanych przez rolnika przed dniem 1 stycznia 1983 r. do nieodpłatnego uzyskania własności działki gruntu, na której posadowione są budynki. Sąd Najwyższy na tle tak zarysowanego stanu prawnego wskazał, że utrzymywanie odrębnej własności nieruchomości budynkowej oraz gruntowej nie jest racjonalne. Podkreślił jednak, że taka dwoistość nie została jednak wyeliminowana przez unormowanie przewidziane w art. 6 ustawy zmieniającej. Przepis ten nie miał bowiem zastosowania, jeżeli Skarb Państwa przed wejściem w życie ustawy rozporządził działką na rzecz osoby trzeciej, a także wówczas, gdy działka gruntu, na którym usytuowane są budynki "porolnicze", stanowi współwłasność Skarbu Państwa i innej osoby fizycznej lub prawnej. Sąd kasacyjny przypomina, że w świetle art. 6 ustawy zmieniającej rolnikowi mogła być przyznana na własność działka gruntu pod budynkiem a nie jakakolwiek inna działka podlegająca wydzieleniu z przekazanego gospodarstwa rolnego. Prawo własności owej działki jest więc ściśle związane z budynkiem. W sytuacji, w której nieruchomość jest współwłasnością Skarb Państwa lub Gmina oraz osób trzecich w stosunku do rolnika/jego następcy prawnego, do momentu zniesienia owej współwłasności nie jest możliwe fizyczne wydzielenie działki gruntu pod budynkiem i przeniesienie jej na własność owego rolnika/jego następcy prawnego. W konsekwencji podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji oraz organów, w świetle którego decyzja wydawana na podstawie art. 6 ustawy zmieniającej nie może prowadzić do przeniesienia udziału w prawie własności nieruchomości. Skarżąca podnosiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że możliwe byłoby wydanie decyzji na podstawie art. 6 ustawy zmieniającej po uprzednim podziale działki stanowiącej współwłasność Skarbu Państwa oraz osób trzecich . Sąd kasacyjny podziela to stanowisko Skarżącej, zwraca jednak uwagę, że postępowanie prowadzące do zniesienia współwłasności nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa(w tym przypadku Gminy) oraz osób trzecich nie może zostać dokonane w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie ar.t 6 ustawy zmieniającej. Sprawa o zniesienie współwłasności jest sprawą o charakterze cywilnym, rozpoznawaną przez sądy powszechne w trybie przepisów k.p.c. Oczywiście, możliwe jest również umowne zniesienie współwłasności. Jednak dopiero po zniesieniu owej współwłasności w postępowaniu podziałowym prowadzonym przez sąd powszechny czy też na skutek czynności cywilnoprawnej możliwe byłoby zrealizowanie roszczenia Skarżącej wynikającego z art. 6 ustawy zmieniającej. Przedstawiona wyżej wykładnia art. 6 ustawy zmieniającej nie stoi w sprzeczności z przywołanymi przez Skarżącą przepisami Konstytucji to jest art. 21 ust. 1 oraz art. 64 w zw. z art. 7 i art. 2 Konstytucji. Przeciwnie, przedstawiona przez organy i przyjęta przez Sąd pierwszej instancji wykładnia realizuje wynikające z Konstytucji wytyczne, w świetle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Uwzględnia ona zasadę podziału władz, w tym fakt, że zniesienie współwłasności to sprawa o charakterze cywilnym rozpoznawana przez sądy powszechne. Skarżąca nie została również pozbawiona przysługującego jej udziału w prawie własności budynku. Skarżąca przywołała w petitum skargi kasacyjnej jako wzorzec kontroli również art. 118 ust. 2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 266 z późn. zm.). W świetle tego przepisu, z wnioskiem o przyznanie prawa własności działki określonej w ust. 1 lub 2 może wystąpić również zstępny osoby uprawnionej, o której mowa w tych przepisach, który po śmierci tej osoby faktycznie włada, w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom, daną nieruchomością; jeżeli jednak uprawnionymi są oboje małżonkowie, wniosek taki może być zgłoszony dopiero po śmierci obojga małżonków. Przepis ten, jak słusznie zwróciło uwagę Kolegium ma jednak zastosowanie wyłącznie do działek, co do których przyznane zostało prawo bezpłatnego użytkowania oraz działek, na których znajdowały się budynki, w których znajdowały się lokale i pomieszczenia, z których dana osoba mogła korzystać nieodpłatnie na mocy dotychczasowych przepisów. Skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazała na żadne okoliczności, z których wynikałoby, że jest osobą, której prawo takie przysługiwało, co za tym idzie, nie wykazała, by postępowanie toczyć się miało w trybie art. 118 ust. 2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników nie zaś w trybie przepisów ustawy zmieniającej. Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.