I OSK 419/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tamara Dziełakowska po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. L. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1081/18 o odrzuceniu skargi H. L. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy skierowania do zawarcia umowy najmu lokalu postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 5 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę H. L. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2013 r. w przedmiocie odmowy skierowania do zawarcia umowy najmu lokalu nr [...]. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, skarżąca zajmowała lokal [...]. Wyrokiem z dnia [...] listopada 1998 r. sygn. akt. [...] Sąd Rejonowy [...] nakazał jej opróżnienie i opuszczenie powyższego lokalu. W wyroku tym nie orzeczono prawa do lokalu socjalnego, jednakże Zarząd Dzielnicy [...] uchwałą z dnia [...] maja 2011 r. skierował skarżącą do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego, którego skarżąca nie przyjęła. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nakazał zaprzestania użytkowania części lokali [...] z uwagi na zły stan sanitarny i sanitarno – techniczny budynku. Z uwagi na pilną konieczność opróżnienia lokalu zajmowanego przez skarżącą Zarząd Dzielnicy [...] uchwałą z dnia [...] grudnia 2011 r. skierował skarżącą do zawarcia umowy najmu lokalu zamiennego nr [...]. Skarżąca objęła ww. lokal tego samego dnia i zawarła umowę najmu. Po jej wygaśnięciu złożyła wniosek o zawarcie umowy najmu tego właśnie lokalu na czas nieoznaczony. Uchwałą z dnia [...] lutego 2013 r. Zarząd Dzielnicy [...] odmówił skierowania do zawarcia umowy ww. najmu lokalu. Skarżąca złożyła wniosek o usunięcie naruszenia prawa uchwałą z dnia [...] lutego 2013 r., a następnie wniosła skargę na tę uchwałę. Odrzucając skargę Sąd pierwszej instancji stwierdził, że kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali od wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 105, poz. 509 ze zm.) poddane zostały instrumentom prawa cywilnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Ustawę tę z kolei zastąpiła ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1234 ze zm.), która jeszcze pełniej wspomnianą zasadę realizuje. Tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która na zasadach przewidzianych w ustawie zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach (art. 4 ust. 1 i 2 ustawy). Jak zauważył Sąd, charakter spraw dotyczących najmu lokali z mieszkaniowego zasobu gminy od lat jest przedmiotem szerokiego dyskursu w orzecznictwie i doktrynie. Zgodnie z dominującym poglądem, znajdującym swoje odzwierciedlenie w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 5 listopada 1997 r. (sygn. akt III ZP 37/97), sprawy dotyczące najmu lokali z mieszkaniowego zasobu gminy mają charakter cywilnoprawny. W orzeczeniu tym wskazano, że "wybór osoby do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego z mieszkaniowego zasobu gminy nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz.368 ze zm.)". Podobne stanowisko prezentowane było w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, gdzie w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r. (sygn. akt I OPS 4/08) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że administracyjny charakter posiada uchwała organu wykonawczego jednostki samorządu gminnego (jej jednostki pomocniczej) w przedmiocie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwała taka, niebędąca decyzją administracyjną, a aktem organu jednostki samorządu terytorialnego innym niż akt prawa miejscowego, jest aktem z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.), rozstrzyga bowiem o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Zaskarżona uchwała stanowi o odmowie skierowania do zawarcia umowy najmu konkretnego lokalu mieszkalnego. Nie stanowi tym samym sprawy administracyjnej, tak jak i akty o skierowaniu danej osoby do zawarcia umowy najmu konkretnego lokalu, nie dotyczy również zakwalifikowania skarżącej do umieszczenia na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy na ogólnie obowiązujących zasadach, o których mowa w ww. uchwale z dnia [...] lipca 2008 r. Na cywilnoprawny charakter przedmiotowej sprawy wskazują ponadto przepisy art. 22 – 25 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Zarówno oferta zawarcia umowy, jak i sama czynność zawarcia umowy najmu lub też odmowa skierowania do jej zawarcia, stanowią czynności cywilnoprawne, a więc w przypadku kwestionowania przez stronę zainteresowaną warunków umowy bądź zasadności odmowy skierowania do jej zawarcia, jako sprawy cywilne podlegają one rozstrzygnięciu przed sądem powszechnym. Zaskarżona uchwała nie ma również charakteru uchwały z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 994), a zatem nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądu administracyjnego, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2018, poz. 1302 – zwanej dalej P.p.s.a.). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a postanowił jak na wstępie. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła skarżąca, zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów postępowania w zakresie "§ 3 ust. 2 pkt 6" P.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez odmowę uznania, iż uchwała Zarządu Dzielnicy [...] z dnia 26 lutego 2013 r. stanowi akt organów jednostek samorządu terytorialnego inny niż określone w "§ 3 ust. 2 pkt 5" P.p.s.a., podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej; 2. naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez błędną wykładnię i stwierdzenie, iż zaskarżona uchwała Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nie ma charakteru uchwały z zakresu administracji publicznej i ma charakter cywilnoprawny w sytuacji gdy podejmowanie przez organ decyzji w sprawie zawarcia umowy najmu lub odmowy jej zawarcia realizowane jest w drodze aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, a podstawy do nie uznania, iż podjęcie ww. uchwały jest sprawą administracyjną, nie stanowi fakt, iż uchwała rozstrzyga o odmowie skierowania skarżącej do zawarcia umowy najmu lokalu nr [...]. Wskazując na powyższe, skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz rozpoznanie skargi, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie nieopłaconych ani w całości ani w części kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Zauważyć na wstępie trzeba, że zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a.: "Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie". Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (§ 3 in principio). I chociaż w świetle art. 90 § 2 P.p.s.a.: "Sąd może skierować sprawę na posiedzenie jawne i wyznaczyć rozprawę także wówczas, gdy sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym", to jednak ocena konieczności tego działania została pozostawiona uznaniu Sądu. Natomiast w okolicznościach niniejszej sprawy brak było zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej i rozpoznania złożonej skargi kasacyjnej na rozprawie tym bardziej, że jedyna kwestia podlegająca ocenie dotyczyła dopuszczalności skargi na uchwałę jak przedmiotowa, która nie budzi wątpliwości w poglądach orzecznictwa. Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych przepisem art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności, o których mowa w § 2 tego przepisu, jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. (zarzut 1). Zgodnie z tym przepisem: "Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej". Za należące do tej kategorii uważa się akty, które charakteryzują się następującymi cechami: 1) mają na celu realizację zadań publicznych przypisanych organom jednostek samorządu terytorialnego w drodze ustawy; 2) nakładają obowiązek, stwierdzają uprawnienie lub obowiązek, bądź tworzą lub znoszą istniejący stosunek prawny; 3) mają charakter indywidualny bądź generalny; 4) nie są aktami prawa miejscowego. Także w myśl art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". W niniejszej sprawie przedmiot zaskarżenia stanowi uchwała Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2013 r. w przedmiocie odmowy skierowania skarżącej do zawarcia umowy najmu konkretnego lokalu. Jak wskazuje się w orzecznictwie, a na co również zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, generalnie kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1995 r. Nr 86, poz. 433 ze zm.) poddane są instrumentom prawa cywilnego, zaś zastąpienie tej regulacji przez ustawę z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2014, poz. 150 ze zm.) tylko wzmocniło tę zasadę (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 31 stycznia 2013 r. o sygn. akt I OSK 2499/12, z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 878/14, 7 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 1609/14, 15 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 3465/15 – orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Również trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08, w której stwierdzono, że administracyjny charakter posiada jedynie uchwała organu wykonawczego jednostki samorządu gminnego (jej jednostki pomocniczej) w przedmiocie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Takiego charakteru nie ma natomiast skarżona uchwała, bowiem nie rozstrzyga ona o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy, a o takiej mowa było w ww. uchwale NSA, ale stanowi o sytuacji prawnej konkretnego lokalu mieszkalnego, tj. odmowie zawarcia umowy jego najmu. Nie ma tu zatem żadnych elementów sprawy administracyjnej, a relacja pomiędzy skarżącą a uchwałodawcą, który odmawia zawarcia umowy najmu, nosi cechy stosunku cywilnoprawnego. Z przyczyn powyżej wskazanych, skarżona uchwała nie mieści się w zakresie kognicji wyznaczonej przez ustawodawcę w art. 3 P.p.s.a. i nie jest też aktem, o którym mowa w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a co z kolei wyklucza zasadność drugiego zarzutu skargi kasacyjnej. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Wynagrodzenia dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest natomiast przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 P.p.s.a.