I OSK 4173/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 26 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 377/18 w sprawie ze skargi M.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną

Zaskarżonym wyrokiem z 26 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 377/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, dalej również jako "WSA", po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.S. na decyzję Wojewody [...], dalej jako "Wojewoda", z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa własności nieruchomości (I) uchylił zaskarżoną decyzję oraz (II) zasądził od Wojewody [...] na rzecz M.S. kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2018 r. Wojewoda [...], po ponownym rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] uchylił decyzję Starosty [...] z [...] kwietnia 2016 r. znak: [...], orzekającą o ustaleniu odszkodowania na rzecz M.S. w wysokości [...] zł za nieruchomość położoną w obrębie [...], gmina [...] oznaczoną jako działki nr [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha, które w wyniku podziału działek nr [...] i [...], zatwierdzonego decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...] wydzielone zostały na poszerzenie drogi gminnej i z mocy prawa przeszły na własność Gminy [...] oraz w tym zakresie orzekł o odmowie ustalenia na rzecz M.S. odszkodowania za nieruchomość położoną w obrębie [...], gmina [...] oznaczoną jako działki nr [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina [...], reprezentowana przez Burmistrza, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wypływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." w zw. z art. 98 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2018, poz. 121), dalej jako "u.g.n." - polegające na uwzględnieniu skargi przez Sąd pierwszej instancji pomimo błędnego dokonania ustaleń faktycznych poprzez niezasadne przyjęcie, iż organ odwoławczy wadliwie ustalił, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że z treści decyzji Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nie wynika, aby działki nr [...] i [...] zostały wydzielone pod drogi publiczne, a zatem że działki te przeszły z mocy prawa na rzecz Gminy [...] z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na uwzględnieniu skargi przez Sąd pierwszej instancji pomimo nie wskazania w uzasadnieniu wyroku naruszonych przez organ administracji przepisów postępowania mających istotny charakter, a tym samym nie wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej nie wyjaśnienie w powyższym zakresie, które to naruszenie nie pozwala na kontrolę kasacyjną. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o (1) uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Kielcach, (2) orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych, (3) rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że decyzja podziałowa jest pozbawiona podstawy prawnej, jak również jest niewykonalna. Zdaniem skarżącej kasacyjnie WSA dokonał błędnych ustaleń faktycznych. Niezasadnie bowiem przyjęto, iż organ odwoławczy wadliwie ustalił, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że z treści decyzji Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nie wynika, aby działki nr [...] i [...] zostały wydzielone pod drogi publiczne, a zatem że działki te przeszły z mocy prawa na rzecz Gminy [...] z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Ponadto WSA nie wyjaśnił jaka jest relacja pomiędzy nieistnieniem podstawy prawnej (brak planu zagospodarowania przestrzennego) określającej charakter drogi publicznej (gminna, powiatowa, wojewódzka, krajowa), a niewskazaniem charakteru tejże drogi w decyzji podziałowej. W ocenie Burmistrza samo istnienie w obrocie prawnym decyzji podziałowej nie przesądza o możliwości jej wykonania. Burmistrz podniósł także, że WSA uzasadniając wyrok ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że dopatrzył się w rozstrzygnięciu naruszeń prawa materialnego i procesowego skutkujących koniecznością jego uchylenia, przy czym w przedmiocie naruszenia prawa procesowego nie przedstawił jakichkolwiek rozważań, co nie spełnia wymogu przytoczenia podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.S. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, podtrzymując przy tym argumentację, którą prezentował dotychczas. W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2021 r. gmina [...] podtrzymała argumentację skargi kasacyjnej, a ponadto wniosła o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia w sprawach o sygnaturach: II SA/Ke 195/19 i II SA/Ke 197/19. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Pierwszy z powołanych przepisów ma charakter wynikowy, stanowi bowiem o uchyleniu zaskarżonego aktu z powodu naruszenia procedury. Ta właściwość powołanego przepisu sprawia, że na stronie skarżącej, chcącej powołać się na zarzut naruszenia tej regulacji nałożona została powinność powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił Sąd I instancji. Skarżący kasacyjnie powiązał ten przepis z art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Zauważyć należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia. W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego sądu I instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11, LEX nr 1299453). W tej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono. Wbrew twierdzeniu kasatora Sąd I instancji odniósł się do wszystkich istotnych okoliczności w sprawie i uzasadnił swoje stanowisko. Nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 98 ust. 1-3 u.g.n. – określony jako zarzut naruszenia przepisów postępowania. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej Skarżący kasacyjnie w istocie podnosi błąd subsumpcji przepisu art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. Prawnie irrelewantny jest argument skargi o niewykonalności decyzji podziałowej z 2011 r. Niewykonalność jako przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji w trybie nadzwyczajnym, na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., musi mieć charakter obiektywny i istnieć w chwili wydania decyzji. Zaistnienie owej przesłanki musiałoby być stwierdzone w postępowaniu nieważnościowym. Natomiast ewentualne istnienie jakiejś wady prawnej w decyzji podziałowej nie jest równoznaczne z jej niewykonalnością. Kluczowe w sprawie jest to, czego Skarżąca nie kwestionuje, że decyzja podziałowa była w obrocie prawnym w dacie orzekania o odszkodowaniu, a zatem zgodnie z art. 16 k.p.a. korzystała z domniemania legalności. Podkreślić należy, że wydzielenie działki pod drogę publiczną nie oznacza automatycznie wybudowania drogi (która może zostać wybudowana dużo później), ani nadania drodze określonej kategorii drogi publicznej, lecz samo przeznaczenie gruntu pod drogę publiczną. Określona kategoria może być bowiem nadana drodze publicznej (zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.p.) dopiero wtedy, gdy uzyska ona określone parametry techniczno-użytkowe i związaną z nimi klasę (por. art. 2 ust. 3 u.d.p.), a uzyskanie tych parametrów następuje w praktyce dopiero po wybudowaniu drogi. W rozpoznawanej sprawie ustalono, że WSA w Kielcach prawomocnym wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Ke 922/15 stwierdził nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który to plan stanowił jedną z podstaw prawnych do wydania decyzji podziałowej z 2011 r. Jak już jednak wspomniano decyzja ta, z wyłączeniem jej punktu trzeciego, obowiązywała w dacie orzekania o odszkodowaniu. Z powołanej decyzji wynika, czego nie zdołano zakwestionować w skardze kasacyjnej, że działki [...] i [...] zostały wydzielone pod drogi publiczne. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie z uwagi na toczące się postępowania sądowoadministracyjne w sprawach o sygnaturach: II SA/Ke 195/19 i II SA/Ke 197/19, o co wnioskowała skarżąca kasacyjnie. Postępowania te dotyczą oceny legalności decyzji podziałowej z 2011 r., ale zainicjowano je po wydaniu decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Zatem na etapie postępowania przed NSA owe sprawy nie stanowią prejudykatu. Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie zasądził kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz M.S. ponieważ nie wykazał on ich poniesienia na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego.