I OSK 415/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2017r., sygn. akt II SA/Wa 654/17 w sprawie ze skargi Z. M. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu socjalnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia od skarżącego Z. M. na rzecz Zarządu Dzielnicy [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 654/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. M. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] odmawiającą zakwalifikowania go i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu socjalnego. W uzasadnieniu uchwały powołano jako jej podstawę prawną m.in. § 12 oraz §24 ust. 1 uchwały Rady m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937), dalej: "uchwała z dnia 9 lipca 2009 r.". Wskazano także, iż Z. M. złożył wniosek o najem lokalu socjalnego z zasobu [...]. Na pobyt stały zameldowany jest w [...] w Gminie [...], natomiast od wielu lat przebywa w [...] w związku ze studiami magisterskimi na Wydziale [...]. Uzasadniając wniosek, Z. M. podał, że zamieszkuje w Domu Studenckim należącym do Akademii [...] przy ul. [...], na podstawie skierowania wydanego przez dział obsługi studentów [...]. W czerwcu 2014 r. ukończył studia na [...] i tym samym utracił prawo zamieszkiwania w domu studenckim. Gwarantowany termin pobytu w nim wnioskodawcy wyznaczony był do [...] września 2016 r. Organ ustalił, że wnioskodawca w miejscowości [...] jest właścicielem sadu i użytków rolnych o łącznej powierzchni 0.3300 ha oraz posiada dom jednorodzinny o powierzchni 73 m2. Wnioskodawca dodatkowo dołączył pismo, w którym oświadczył, że w domu tym nie może mieszkać ponieważ nie nadaje się on do zamieszkania z uwagi na brak centralnego ogrzewania, łazienki, posiada nieszczelne okna oraz nie jest ocieplony. Mieszkanie w domu zimą grozi zamarznięciem. Wnioskodawca posiada orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane na okres do dnia [...] listopada 2016 r. Wójt Gminy [...] od dnia [...] lipca 2014 r. do dnia [...] listopada 2016 r przyznał Z. M. zasiłek stały w kwocie 529,00 zł. Organ przywołał brzmienie § 12 uchwały z dnia [...] lipca 2009 r., który stanowi, iż umowa najmu lokalu socjalnego może być zawarta z osobą, która nie posiada tytułu prawnego do lokalu i spełnia warunki określone w § 4 pkt 1, z zastrzeżeniem § 5 ust. 2 i znajduje się w niedostatku. Zgodnie z § 4 pkt 1 uchwały z dnia [...] lipca 2009 r, lokale z mieszkaniowego zasobu mogą być wynajmowane osobom, które są bezdomne albo pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych, przy czym za trudne warunki mieszkaniowe uznaje się zamieszkiwanie w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6 m² powierzchni mieszkalnej, a także zamieszkiwanie w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Zgodnie z art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego ilekroć jest mowa o lokalu należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Z. M. wezwał Zarząd Dzielnicy [...] do usunięcia naruszenia prawa w związku z wydaniem uchwały nr [...] z dnia [...] stycznia 2017. Podał, że posiada tytuł prawny do nieruchomości wraz z budynkiem wymagającym kapitalnego remontu znajdującym się w miejscowości [...], jednakże budynek ten nie nadaje się do zamieszkania. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 8 maja 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 149/13 wskazał, że samo posiadanie prawa do lokalu w żaden sposób nie wyklucza ewentualności spełnienia kryteriów uprawniających do skutecznego ubiegania się o prawo do wynajmu lokalu socjalnego. W ocenie wnioskodawcy, organ powinien zbadać szczegółowo sytuację danej osoby i ustalić czy w konkretnym przypadku posiadanie prawa do lokalu nie stoi na przeszkodzie przyznaniu prawa do wynajmu lokalu socjalnego. Organ zaniechał tego i poprzez samo stwierdzenie, iż wnioskodawca posiada tytuł prawny do budynku mieszkalnego odmówił zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu socjalnego. Podkreślił, że zamieszkuje w [...] i tutaj znajduje się centrum jego spraw życiowych. Zdaniem wnioskodawcy uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest niezgodne z przepisami ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy oraz orzecznictwem sądów administracyjnych. Wskazał na przekroczenie upoważnienia ustawowego poprzez nieuprawnione ustalenie, że umowa najmu lokalu socjalnego, może być zawarta z osobą spełniającą kryterium dochodowe, która nie posiada tytułu prawnego do lokalu, jeżeli w lokalu, w którym zamieszkuje na jedną osobę przypada nie więcej niż 6 m² powierzchni mieszkalnej, oraz fakt wypowiedzenia umowy najmu mieszkania. Z. M. wniósł następnie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. Zarządu Dzielnicy [...]. Zarzucił jej: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 4 ust. 1; art. 14 ust. 4; art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tj. Dz. U. z 2014 r., poz. 150 ze zm.) poprzez błędną interpretację powyższych norm prawnych skutkującą niezakwalifikowaniem i nieumieszczeniem na liście osób oczekujących na najem lokalu socjalnego z zasobu [...], 2. naruszenie procedury postępowania określonej w ogólnych zasadach postępowania administracyjnego tj. w art. 7; art. 8; art. 12; art. 13; art.; 15 oraz art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację podniesioną w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2017 r. wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały. Wskazał, że Z. M. jest osobą bezrobotną, z orzeczonym stopniem niepełnosprawności. Jego niepełnosprawność trwa nieprzerwanie od 2002 r. Od wielu lat pozostaje sam w gospodarstwie domowym. Utrzymuje się z zasiłku w kwocie 604 zł netto miesięcznie. Nie posiada żadnych oszczędności. Majątek skarżącego wyczerpuje stary drewniany dom usytuowany w miejscowości [...], którego stan budowlany wyklucza możliwość bezpiecznego zamieszkania. Skarżący nie posiada tytułu prawnego do innego lokalu mogącego zaspokoić jego potrzeby mieszkaniowe. Stan zdrowia skarżącego ogranicza możliwość normalnego funkcjonowania. Nadto zarzucił Komisji Mieszkaniowej w Dzielnicy [...] wadliwe ustalenie stanu faktycznego odnoszącego się do sytuacji skarżącego, bowiem Komisja pominęła fakt, że w domu, który posiada skarżący nie można normalnie zamieszkiwać. Brak centralnego ogrzewania, szczelnych okien oraz łazienki wskazują jednoznacznie, że nie jest to dom całoroczny umożliwiający godne zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych skarżącego. Miesięczny dochód skarżącego nie przekracza minimum dochodowego, zaś on sam znajduje się w niedostatku. Sam fakt posiadania przez skarżącego tytułu prawnego do innego lokalu nie przesądza o niespełnieniu przez niego kryteriów warunkujących skuteczne ubieganie się o przyznanie prawa do wynajmu lokalu socjalnego. W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Sąd I instancji podniósł, że zaskarżona uchwała Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nie narusza prawa. Sąd wskazał, że z § 12 uchwały z dnia [...] lipca 2009 r. wynika, że poza spełnieniem podstawowych kryteriów uprawniających do ubiegania się o najem lokalu od gminy takich jak bezdomność lub pozostawanie w trudnych warunkach mieszkaniowych (§ 4 pkt 1 uchwały) oraz niedostatek, koniecznym warunkiem, który musi być spełniony, aby z daną osobą mogła zostać zawarta umowa najmu lokalu socjalnego, jest nieposiadanie tytułu prawnego do lokalu. W rozpoznawanej sprawie przesłanka ta nie została spełniona. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że Z. M. jest właścicielem domu o powierzchni 73 m2 w miejscowości [...], w którym zameldowany jest na pobyt stały. Korzysta też tam z pomocy społecznej, bowiem Wójt Gminy [...] przyznał mu zasiłek stały w kwocie 529,00 zł za okres od [...] lipca 2014 r. do [...] listopada 2016 r. Na rozprawie w dniu [...] grudnia 2017 r. skarżący oświadczył, że obecnie mieszka w tym domu, ale przyjechał do [...], bo w domu jest za zimno i poszuka miejsca w schronisku. W miejscowości [...] posiada rodzinę, która jednak nie utrzymuje z nim kontaktów. Zdaniem Sądu I instancji słusznie Zarząd Dzielnicy [...] odmówił wyrażenia zgody na zakwalifikowanie skarżącego do umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wnioskodawca nie spełnia jednej z przesłanek określonych w § 12 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2009 r., posiada bowiem tytuł prawny do lokalu, co wyklucza możliwość uwzględnienia wniosku o zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego. Sąd nie podzielił stanowiska prezentowanego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 maja 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 149/13, że w kontekście art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów jedynym dopuszczalnym ograniczeniem w zakresie prawa do wynajmu lokalu mieszkalnego, a dotyczącym posiadania przez osobę ubiegającą się o wynajem lokalu socjalnego tytułu prawnego do innego lokalu jest wyłączenie możliwości wynajmu lokalu socjalnego osobie posiadającej tytuł prawny do innego lokalu socjalnego. Taka interpretacja nie znajduje bowiem podstaw w treści przepisu, nie wynika także z argumentów systemowych czy funkcjonalnych. Przeciwnie, oznaczałoby to dopuszczenie do ubiegania się o najem lokalu socjalnego przez osoby posiadające np. własność mieszkania czy domu, w którym jednak nie przebywają, co godziłoby w cel regulacji. Nieuprawniony jest także zarzut naruszenia art. 4 ust 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, który stanowi, że tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Skarżący wniosek o najem lokalu socjalnego złożył do Zarządu Gminy [...], wskazując, że tu znajduje się jego centrum życiowe. Przeczy temu jednak decyzja Wójta Gminy [...] przyznająca skarżącemu zasiłek stały w kwocie 529 zł za okres od [...] lipca 2014 r. od [...] listopada 2016 r. znajdująca się w aktach sprawy. Również z oświadczenia Z. M. wynika, że po opuszczeniu akademika mieszkał w domu w [...]. To, że skarżący w okresie studiów i po ich zakończeniu w czerwcu 2014 r. do dnia [...] września 2016 r. zajmował pokój w akademiku nie oznacza, że tu jest jego centrum życiowe. Sąd wskazał też, że zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, jednakże dotyczy to zapewnienia lokali socjalnych i lokali zamiennych dla osób mieszkających na terenie tej gminy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z. M., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił: - naruszenie przepisów postępowania których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 11, 77, 80, 84, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na podtrzymaniu przez WSA ustaleń organów administracji w przedmiocie oceny zdatności do zamieszkania przez skarżącego nieruchomości, do której posiada on tytuł prawny tj. drewnianego domu usytuowanego w miejscowości [...]; - naruszenie prawa materialnego tj. art. 4 ust. 1 , art. 1 ust. 4, art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego oraz § 12 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2009 r. poprzez błędną interpretację skutkującą niezakwalifikowaniem i nieumieszczeniem skarżącego na liście osób oczekujących na najem lokalu socjalnego z zasoby [...]. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że dom który posiada skarżący nie nadaje się, aby w sposób bezpieczny móc go zamieszkiwać. Brak centralnego ogrzewania, szczelnych okien oraz łazienki wskazują jednoznacznie, że nie jest to dom całoroczny umożliwiający godne zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych skarżącego. Ponadto, jak wywodzi skarżący, dom od wielu lat stoi opuszczony i nie jest przez nikogo użytkowany m.in. z powodu złego technicznego. Miesięczny dochód skarżącego nie przekracza minimum dochodowego, zaś on sam znajduje się w niedostatku - brak więc jakichkolwiek perspektyw na zmodernizowanie domu przez skarżącego. Komisja Mieszkaniowa w Dzielnicy [...] całkowicie pominęła fakt, iż dom, którego właścicielem jest skarżący w żadnym razie nie spełnia wymogów lokalu mogącego zaspokoić jego potrzeby mieszkaniowe. Dom ten znajduje się w złym stanie technicznym, wyłączającym w pełni możliwość bezpiecznego zamieszkania. Sam fakt posiadania przez skarżącego tytułu prawnego do innego lokalu nie przesądza z urzędu o niespełnieniu przez niego kryteriów warunkujących skuteczne ubieganie się o przyznanie prawa do wynajmu lokalu socjalnego. Skarżący przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika pogląd, iż samo posiadanie prawa do lokalu nie wyklucza ewentualności spełnienia kryteriów uprawniających do skutecznego ubiegania się o prawo do wynajmu lokalu socjalnego. Warunki zamieszkiwania we własnym lokalu mogą być na tyle złe, aby w pełni uzasadniało to ubieganie się o wynajem lokalu socjalnego, (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 maja 2013 r. IV SA/Po 149/13). Tożsamy pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, wskazując, iż posiadanie tytułu prawnego do lokalu nie przesądza o tym, że po stronie członka wspólnoty samorządowej nie istnieje przesłanka niezaspokojonej potrzeby mieszkaniowej, o której mowa w art. 4 ust. 2 ustawy z 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, (wyrok WSA w Opolu z dnia 22 listopada 2012 r. sygn. II SA/Op 342/12). Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. w wyroku z dnia z 28 marca 2012 r. sygn. II SA/Go 156/12 wskazał, że Rada Gminy nie ma prawa wykluczyć z kręgu uprawnionych do ubiegania się o wynajem mieszkania komunalnego osób, które posiadają tytuł prawny do innego lokalu. Wobec powyższego na całkowitą aprobatę zasługuje stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który dokonał wiążącej interpretacji prawnej pojęcia "tytuł prawny do lokalu" dla potrzeb zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego, wskazując, iż z art. 23 ust. 2 ustawy z 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego odczytywanego łącznie z art. 2 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy, nie wynika kategoryczny wniosek, że "tytułem prawnym do lokalu" wyłączającym możliwość zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego jest tytuł prawny do jakiegokolwiek lokalu, skoro lokal w rozumieniu ustawy to "lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych". Treść powyższych przepisów ustawy nie uzasadnia stanowiska, że samo stwierdzenie tytułu prawnego do jakiegokolwiek lokalu bez weryfikacji charakteru tego lokalu jako "służącego do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych" wyklucza automatycznie możliwość zawarcia umowy lokalu socjalnego, (wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 2150/16). W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie opierała się na usprawiedliwionych podstawach. Odnosząc się w pierwszej kolejności do powołanych w skardze kasacyjnej podstaw o charakterze prawnoprocesowym opartych na zarzucie naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, należy stwierdzić, że w postępowaniu uchwałodawczym wszczętym wnioskiem o zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego postępowanie nie jest regulowane przepisami tego kodeksu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 2310/16). Postępowanie to nie mieści się bowiem w katalogu spraw wymienionych w art. 1 pkt 1-6 k.p.a. Odesłania do stosowania przepisów k.p.a. w omawianym zakresie nie zawiera także ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz.U. z 2016r. poz.1610 ze zm.), dalej powoływana jako ustawa. Przeciwnie, przepis art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy stanowi, że zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej. Wydana na podstawie art. 20 ust. 3 i art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy uchwała Nr [...] Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2009r. Nr 132 poz. 3937 ze zm.), dalej powoływana jako uchwała z dnia 9 lipca 2009 r., określa w przepisach § 21-26 tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków. Uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego. Ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia wniosku o przydział lokalu socjalnego następuje w trakcie postępowania regulowanego tymi właśnie przepisami. Żaden z powyższych przepisów uchwały z dnia [...] lipca 2009 r. nie został powołany wśród podstaw kasacyjnych. Jedyny przepis tej uchwały powołany w skardze kasacyjnej to jej §12, określający materialne przesłanki uwzględnienia wniosku. Skoro zatem przepisy k.p.a. nie były w ogóle stosowane w postępowaniu zmierzającym do rozstrzygnięcia wniosku skarżącego o zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego, to powołanie wśród podstaw kasacyjnych przepisów tego kodeksu nie mogło przynieść zamierzonego przez stronę rezultatu, polegającego na wykazaniu wadliwości stanu faktycznego przyjętego przez sąd jako podstawę rozstrzygnięcia. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi kasacyjnej o charakterze materialnoprawnym, a mianowicie naruszenia art. 4 ust. 1, art. 1 ust. 4, art. 23 ust. 2 ustawy oraz §12 uchwały z dnia [...] lipca 2009 r., należy podkreślić, że przyczyną wydania negatywnej dla skarżącego uchwały było uznanie przez Zarząd Dzielnicy, że wobec skarżącego spełniona została negatywna przesłanka określona zarówno w art.23 ust. 2 ustawy, jak i w §12 uchwały z dnia [...] lipca 2009 r., a mianowicie posiadanie przez skarżącego tytułu prawnego do lokalu. Sąd I instancji stanął na stanowisku, że niekwestionowany fakt, że skarżący jest właścicielem domu w miejscowości [...] wyklucza możliwość uzyskania przez niego prawa do lokalu socjalnego, zaś skarżący podnosił, że stan techniczny tego domu wyklucza zamieszkanie w nim. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeśli przedmiot prawa własności osoby ubiegającej się o zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego nie spełnia elementarnych wymogów, umożliwiających zaspokojenie w nim potrzeb mieszkaniowych, to można uznać, że nie jest spełniona negatywna przesłanka w postaci tytułu prawnego do lokalu w rozumieniu art. 23 ust. 2 ustawy i §12 uchwały z dnia [...] lipca 2009 r. Jednak to rzeczą skarżącego było wykazanie w postępowaniu stosownymi dowodami, że należący do niego dom nie może być uznany za lokal mieszkalny w rozumieniu ustawy a zatem, że nie można skarżącemu przypisać tytułu prawnego do lokalu uniemożliwiającego uwzględnienie wniosku o prawo do lokalu socjalnego. Skarżący poprzestawał jednak w tym zakresie na swych twierdzeniach, niepopartych żadnymi dowodami. Na marginesie tylko wskazać można, że skarżący na rozprawie przed sądem I instancji oświadczył, że mieszka w domu w [...], choć "obecnie" (w grudniu) jest tam zbyt zimno. Sąd I instancji przyjął zatem, że w przypadku skarżącego zachodzi negatywna przesłanka uniemożliwiająca zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego w postaci posiadania tytułu prawnego do lokalu. Skoro w skardze kasacyjnej nie podniesiono skutecznie zarzutów, mogących prowadzić do podważenia ustaleń faktycznych zaakceptowanych przez sąd I instancji, to sąd odwoławczy, rozpatrując sprawę, musi opierać się na tych właśnie ustaleniach faktycznych, które obejmują ustalenie, że skarżącemu przysługuje tytuł prawny do lokalu. Naczelny Sąd Administracyjny, pozostając związany granicami skargi kasacyjnej nie ma w takiej sytuacji prawnej możliwości, by badać prawidłowość ustaleń przyjętych przez sąd I instancji. Ustalenia te wykluczają, w świetle art. art. 23 ust. 2 ustawy i §12 uchwały z dnia [...] lipca 2009 r. uznanie, że skarżący może być zakwalifikowany do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego. Końcowo wskazać należy, że powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 1 ust. 4 ustawy nie istnieje, gdyż art. 1 nie obejmuje jednostek redakcyjnych niższego rzędu. Natomiast art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Przepis ten nie może być w żadnym razie skuteczną podstawą żądań osoby ubiegającej się o zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego. Nie mógł być zatem stosowany w niniejszej sprawie. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że także i materialnoprawne podstawy skargi kasacyjnej uznać należało za nieusprawiedliwione. W tym, stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od obciążania skarżącego kosztami postępowania kasacyjnego pomimo oddalenia jego skargi kasacyjnej na podstawie art. 206 p.p.s.a., uznając za szczególne okoliczności uzasadniające takie odstąpienie bardzo złą sytuację materialną skarżącego i jego niepełnosprawność, a także związaną z tymi okolicznościami istotę sprawy, dotyczącej starań skarżącego o uzyskanie prawa do lokalu socjalnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku ustanowionego dla skarżącego pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia z tytułu udzielonej pomocy prawnej, gdyż o przyznaniu lub odmowie przyznania pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia, orzeka w drodze odrębnego postanowienia wydanego na posiedzeniu niejawnym, referendarz sądowy (art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) albo sąd (art. 258 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a). W związku z powyższym o wynagrodzeniu pełnomocnika z tytułu udzielonej z urzędu pomocy prawnej rozstrzygnie referendarz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.