I OSK 41/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marian Wolanin (sprawozdawca) Sędziowie sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant starszy asystent sędziego Jakub Rozenfeld po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Nowy Targ od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lipca 2025 r. sygn. akt I SA/Wa 861/25 w sprawie ze skargi Gminy Nowy Targ na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 listopada 2020 r. nr DAP-WN-727-37/2020 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 24 lipca 2025 r., I SA/Wa 861/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA) - po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 marca 2025 r., I OSK 891/22 (na str. 5 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA błędnie powołał wyrok NSA z 24 maja 2017 r., I OSK 2147/15) – oddalił skargę Gminy Nowy Targ na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 2 listopada 2020 r., znak: DAP-WN-727-37/2020 (dalej: zaskarżona decyzja), który utrzymał w mocy własną decyzję z 13 sierpnia 2020 r., znak: DAP-WPK-727-1-29/2020/MSte, stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody Nowosądeckiego z 10 lipca 1995 r., znak: GKG.III.7220/kom/8/32/95 (dalej: decyzja komunalizacyjna), dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Gminę Nowy Targ z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obręb Ł., uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...], Iwh [...]-gm. kat. Ł., Iwh [...] cd. KW Nr [...] i Spis Dobra Publicznego nr I gm. kat. Ł., zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji – w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...] (powstałych w wyniku podziału działki nr [...]), nr [...], nr [...] oraz nr [...] i nr [...] (powstałych w wyniku podziału działki nr [...]) - dalej: sporna nieruchomość, sporne działki. W skardze kasacyjnej od ww. wyroku pełnomocnik Gminy Nowy Targ (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie, skarżąca Gmina) zarzucił temu orzeczeniu naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię, t.j.: - art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (dalej: ustawa komunalizacyjna) poprzez uznanie, że nieruchomość która na podstawie wyżej wymienionych przepisów stała się własnością Gminy Nowy Targ, w dniu 27 maja 1990 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa i nie podlegała komunalizacji; - art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie że domniemanie wynikające z normy art. 3 ukwih jest wzruszalne w toku toczącego się postępowania administracyjnego; - art. 1 ust. 1 i ust. 2 Dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów ma własność Skarbu Państwa poprzez jego niezastosowanie w wyniku nieprzeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego. W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy t.j.: - art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez ograniczenie postępowania dowodowego do kilku wybranych z zebranych w sprawie dokumentów, a zaniechanie przeprowadzenia innych dowodów, w wyniku czego błędnie ustalono, że Skarb Państwa nie był właścicielem przedmiotowych nieruchomości, co spowodowało uznanie zaskarżonej decyzji za zgodną z prawem; - art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Sąd I instancji rozpoznając sprawę nie dostosował się do wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartej w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 marca 2025 r. sygn. akt I OSK 891/22 i nie zbadał w sposób wnikliwy czy w dacie komunalizacji nieruchomości wskazane w zaskarżonej decyzji nie były własnością Skarbu Państwa, a to czy nie przeszły na własność Skarbu Państwa na innej podstawie prawnej niż art. 2 ust.1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niesłuszne uwzględnienie skargi i nie uchylenie obu poddanych kontroli sądowoadministracyjnej decyzji nadzorczych Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, aby możliwe było przeprowadzić postępowanie dowodowe w zakresie istnienia własności Skarbu Państwa przedmiotowych nieruchomości w dacie 27 maja 1990 r., na mocy innej podstawy prawnej, w szczególności Dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów ma własność Skarbu Państwa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W piśmie z 26 listopada 2025 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną uczestniczek postępowania B. K., M. K. oraz Z. K. (dalej: uczestniczki postępowania), pełnomocnik ww. zaprezentował stanowisko mające uzasadniać oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, zatem podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do zastępowania skarżącego kasacyjnie w formułowaniu podstaw kasacyjnych w sposób spełniający wymagania określone w art. 174 p.p.s.a., ponieważ to skarżący jest zobowiązany określić te podstawy, co wynika z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Obowiązek ten jest bowiem jedną z normatywnych przyczyn ustanowienia przez ustawodawcę w art. 175 p.p.s.a. wymogu sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika, tj. adwokata lub radcę prawnego, bądź przez inne osoby wymienione w tym przepisie, aby właśnie w ten sposób zapewnić przede wszystkim prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych wraz z uzasadnieniem spełniających wymagania określone przepisami p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, poddano ocenie wyrok Sądu I instancji, pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. Skarga ta stanowi sformalizowany środek zaskarżenia, dlatego rozpoznanie zawartych w niej zarzutów jest możliwe tylko wtedy, gdy zostały sformułowane w sposób odpowiadający ustawowym wymogom określonym w art. 174 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych nie został prawidłowo sformułowany przez co nie poddaje się kontroli instancyjnej. Autor skargi kasacyjnej zarzucił bowiem błędną wykładnię tych przepisów "poprzez uznanie, że nieruchomość która na podstawie wyżej wymienionych przepisów stała się własnością Gminy Nowy Targ, w dniu 27 maja 1990 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa i nie podlegała komunalizacji". Ze skargi kasacyjnej nie wynika zatem, w czym miałaby się przejawiać błędna wykładnia powołanych przepisów prawa materialnego i jakie brzmienie powinna przybrać prawidłowa ich wykładnia. Nie wykazano również, na czym ewentualnie miałoby polegać nieprawidłowe zastosowanie tych przepisów, a skupiono się na wykazywaniu błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i wadliwe przyjęcie, że w dacie 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa, a w konsekwencji nie podlegała komunalizacji, czemu nie dano jednak wyrazu w sformułowaniu zarzutów kasacyjnych w sposób odpowiadający wymaganiom określonym w art. 174 p.p.s.a. Niedopuszczalne jest natomiast kwestionowanie ustaleń stanu faktycznego sprawy oraz prawidłowości ich oceny zarzutami naruszenia prawa materialnego. Zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 i ust. 2 Dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów ma własność Skarbu Państwa nie ma znaczenia w sprawie, ponieważ według art. 174 pkt 1 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Zarzucenie niezastosowania przepisu prawa materialnego nie spełnia zatem ustawowego kryterium sformułowania zarzutu kasacyjnego błędnej wykładni prawa materialnego lub niewłaściwego zastosowania tego prawa, o którym stanowi ww. przepis procedury sądowoadministracyjnej. Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie że domniemanie wynikające z normy art. 3 ww. ustawy jest wzruszalne w toku toczącego się postępowania administracyjnego. Stanowisko takie przyjął bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w tej sprawie wyroku z 28 marca 2025 r., I OSK 891/22. Stosownie zaś do art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wobec tego niedopuszczalne jest kwestionowanie przez skarżącą kasacyjnie wykładni art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, dokonanej uprzednio w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd I instancji nie zastosował - powołanych w petitum skargi kasacyjnej - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., lecz wydał wyrok na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd ten nie mógł więc naruszyć przepisów postępowania, których nie stosował, co w konsekwencji wyklucza dopuszczalność oceny naruszenia ww. przepisów w powiązaniu z innymi przepisami prawa w sposób wskazany w zarzucie skargi kasacyjnej. Jedynie zatem na marginesie należy stwierdzić, że nieskuteczne jest powołanie się w tym zakresie na naruszenie art. 135 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis ten stanowi o uprawnieniu adresowanym przez ustawodawcę do sądu administracyjnego, a nie do wnoszącego skargę na określony akt lub czynność organu administracji publicznej. Określa on zakres orzekania sądu I instancji w przypadku stwierdzenia, że organ naruszył prawo. Wobec tego przepis ten nie znajdzie zastosowania w sytuacji oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Odnośnie do sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. należy wskazać, że zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną należy oprzeć na zarzutach naruszenia prawa przez Sąd I instancji. Sąd administracyjny kontroluje prawidłowość wydania decyzji administracyjnej przez pryzmat zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów prawa proceduralnego. Postępowanie przed sądem administracyjnym reguluje ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z powyższym Sąd I instancji nie mógł naruszyć przepisów procedury administracyjnej w sposób wskazany w analizowanym zarzucie kasacyjnym naruszenia przepisów postępowania, skoro przepisy te nie normują postępowania przed tym Sądem, lecz przed organami administracji publicznej. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 190 p.p.s.a. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie Gminy Sąd I instancji zastosował się do wykładni prawa oraz wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawionych w uzasadnieniu wyroku z 28 marca 2025 r., w którym stwierdzono, że: "Odrzucając możliwość ustalenia statusu własnościowego spornych nieruchomości na dzień komunalizacji zgodnie z kompetencjami organu i kierując się wyłącznie treścią wpisu w księdze wieczystej na dzień komunalizacji, Sąd I instancji naruszył przywołane w skardze kasacyjnej przepisy: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 76 § 1 k.p.a., art. 3 ust. 1 u.k.w.h. Nie wziął bowiem w ogóle pod uwagę i nie rozważał skutków prawnych wynikających z decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 7 sierpnia 2015 r. i poprzedzającej ją decyzji tego organu z 30 marca 2015 r. (...), kierując się błędnym przekonaniem, że treść wpisu w księdze wieczystej istniejącego na dzień komunalizacji, zwalnia go z ustalenia rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości, jako przesłanki rozstrzygnięcia nadzorczego. (...) Rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji weźmie pod uwagę powyższą ocenę prawną i oceni zaskarżoną decyzję na podstawie całości dowodów zgromadzonych w sprawie. Rozważy również, jaki był stan prawny nieruchomości objętych wnioskiem o wszczęcie postępowania nadzorczego, mimo wydania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji z 7 sierpnia 2015 r. i poprzedzającej ją decyzji z 30 marca 2015 r. Nie jest bowiem wykluczone, że wskazane w zaskarżonej decyzji nieruchomości mogły przejść na własność Skarbu Państwa na innej podstawie prawnej niż art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wszak w orzeczeniu z 26 marca 1948 r. mowa jest o leśnym charakterze nieruchomości. Gdyby takie ustalenia nie były możliwe w postępowaniu sądowym na podstawie zgromadzonych dotychczas dokumentów lub dowodów z dokumentów zaoferowanych przez strony, Sąd I instancji podejmie rozstrzygnięcia stosowne do okoliczności sprawy." Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że materiał dowodowy sprawy nie wskazuje na to, by sporne działki (objęte dawną księgą wieczystą Lwh. [...] gm. k. Ł.) przed dniem komunalizacji (tj. 27 maja 1990 r.) stały się własnością Skarbu Państwa na podstawie innych niż dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej aktów prawnych o charakterze nacjonalizacyjnym, w tym na podstawie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa. Trafne ustalono, że z żadnych dowodów nie wynika leśny charakter spornej nieruchomości, ani jej powiązanie funkcjonalne z tego rodzaju gruntami. Wbrew stanowisku skarżącej Gminy, jak i sugestiom Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w uzasadnieniu wyroku z 28 marca 2025 r., w orzeczeniu Wojewody Krakowskiego z 26 marca 1948 r. organ ten w żadnym miejscu nie wskazywał na leśny charakter nieruchomości, których dotyczy niniejsza sprawa. W punkcie 2 tego orzeczenia uznano bowiem, że nie podlega przepisowi art. 2 ust. 1 pkt e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej "cała realność obj. Lwh. [...] gm. k. Ł. ks. gr. Sądu Grodzkiego w Nowym Targu, wpisana na rzecz Z. z L. K. [poprzedniczka prawna uczestniczek] obejmująca obszar 23 ha 61 a 31 m2, w tym 18 ha 13 a 59 m2 użytków rolnych i 5 ha 47 a 72 m2 inne, oraz wpisane na rzecz Z. z L. K. 6/7 cz. Lwh. [...], 7/8 cz. Lwh. [...], 4/5 cz. Lwh. [...], ½ Lwh. [...] gm. k. Ł. obszar 8 ha 48 a 51 m2, w tym 8 ha 43 a 11 m2 użytków rolnych i 5 a 40 m2 inne (...)". Także w uzasadnieniu tego orzeczenia w odniesieniu do rozstrzygnięcia z pkt 2 nie wskazywano na leśny charakter wymienionych w nim gruntów. Natomiast z umowy darowizny z 29 maja 1948 r. zawartej w formie aktu notarialnego (Nr Repertorium: [...]) wynika, że Z. z L. K., jako właścicielka, "darowała na wyłączną i nieograniczoną własność" swemu synowi S. K. między innymi "całe parcele gruntowe liczby katastru [...], [...], [...] i [...] z realności objętej wykazem hipotecznym liczba [...]". W paragrafie szóstym tego aktu zawarto opis nieruchomości stanowiących przedmiot umowy, stosownie do którego "całe parcele gruntowe liczby katastru [...], [...] i [...] gminy katastralnej Ł. stanowią kamieńce i nieużytki zarośnięte wikliną, położone nad rzeką D. względnie między dwoma odnogami D. (...) parcela gruntowa liczba katastru [...] gminy katastralnej Ł. (...) stanowi drogę polną". Tak więc - jak zasadnie przyjął WSA - również ten dokument nie uzasadnia twierdzenia, że sporne działki stanowiły lasy lub grunty leśne. Jak trafnie zauważa pełnomocnik uczestniczek postępowania w piśmie z 16 listopada 2025 r., twierdzenia o takim charakterze przedmiotowej nieruchomości nie dowodzi również załączony do skargi kasacyjnej protokół z 17 czerwca 1949 r. w sprawie przejęcia na cele Reformy Rolnej na mocy dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej majątku Ł. W generalnym opisie całego tego majątku poczyniono bowiem jedynie wzmiankę, że nieruchomości stanowiące lasy zostały przejęte przez "Władze Leśne" w 1945 r. Natomiast z treści tego dokumentu nie wynika w żadnym razie, by dotyczyło to także "realności objętej L.wh.[...] stanowiącej własność Z. K.", która to nieruchomość została przecież przejęta na podstawie ww. protokołu na cele reformy rolnej. Fakt, że do przejęcia lasów wchodzących w skład majątku Ł. doszło w 1945 r. na podstawie dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa nie był sporny, a ustalenie to jest zbieżne z ustaleniami poczynionymi przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w decyzjach z 30 marca 2015 r. oraz 7 sierpnia 2015 r., wydanych w postępowaniu nadzorczym wobec orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 11 kwietnia 1949 r., uchylającego orzeczenie Wojewody Krakowskiego z 26 marca 1948 r. Stanowi to zatem kolejny argument przeciwko przypisywaniu spornym działkom leśnego charakteru, skoro nie zostały przejęte w 1945 r. w wyżej wskazanym trybie wraz z lasami wchodzącymi w skład majątku Ł. W świetle powyższego Sąd I instancji zasadnie przyjął, że skoro sporna nieruchomość nie podlegała pod działanie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej, ani nie została przed 27 maja 1990 r. w innym trybie przejęta na własność Skarbu Państwa, to pozostawała wówczas własnością prywatną, a to oznacza, że nie mogła podlegać komunalizacji. Nie ziściła się bowiem jedna z materialnoprawnych przesłanek z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, dotycząca przysługiwania Skarbowi Państwa prawa własności komunalizownego mienia. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a.