I OSK 409/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku C.C., P.C. o zawieszenie postępowania w sprawie ze skarg kasacyjnych C.C., P.C., P.S. i R.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2025 r., sygn. akt I SA/Wa 1128/25, w sprawie ze skarg C.C., P.C., P.S. i R.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2025 r., nr KOC/4149/Go/24, w przedmiocie umorzenia postępowania postanawia: odmówić zawieszenia postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 2 października 2025 r., sygn. akt I SA/Wa 1128/25, oddalił skargi C.C., P.C., P.S. i R.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2025 r., nr KOC/4149/Go/24, w przedmiocie umorzenia postępowania. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący C.C. i P.C., zwani dalej "wnioskodawcami", sformułowali wniosek o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania przez odpowiedni skład Naczelnego Sądu Administracyjnego sprawy o sygn. akt I SA/Wa 2470/24, w przedmiocie wniosku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o ponowne rozważenie, czy nabywcy ocalałych po wojnie warszawskich budynków i związanych z nimi roszczeń mających źródło w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.), zwanego dalej "dekretem warszawskim", posiadają legitymację do popierania tych roszczeń w postępowaniach toczących się przed Prezydentem m.st. Warszawy. W uzasadnieniu powyższego wniosku wnioskodawcy wskazali, że zawieszenie sprawy jest uzasadnione, ponieważ rozstrzygnięcie sprawy odnosi się do nabywców ocalałych po wojnie warszawskich budynków i związanych z nimi roszczeń mających źródło w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego i dotyczy kwestii legitymacji do uczestnictwa w postępowaniach administracyjnych w sprawie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na podstawie przepisów dekretu. Rozstrzygnięcie w sprawie I SA/Wa 2470/24 będzie więc miało bezpośredni wpływ na ocenę przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Wnioskodawcy stoją na stanowisku, że Sąd I instancji dokonał niewłaściwej wykładni art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", uznając, że skarżący kasacyjnie C.C. i P.C. nie są stronami postępowania administracyjnego w przedmiocie ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej przy ul. [...] w Warszawie. Skarżący zdają sobie sprawę z faktu, iż uznanie powyższych zarzutów za zasadne jest możliwe jedynie w sytuacji odstąpienia przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 269 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", od stanowiska wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OPS 1/23, co z uwagi na skierowanie przez WSA w Warszawie pytania prawnego w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 2470/24, wydaje się w pełni uzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Treść powyższego przepisu wskazuje zatem na konieczność wystąpienia pomiędzy toczącym się postępowaniem sądowoadministracyjnym, a innym postępowaniem ścisłego związku (kwestia prejudycjalna), polegającego na tym, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi podstawę rozstrzygnięcia sprawy głównej. Należy przy tym zauważyć, że z ww. przepisu wynika także, iż jego zastosowane jest fakultatywne. Ocena co do potrzeby jego zastosowania pozostawiona została zatem uznaniu sądu, który – podejmując postanowienie w tym zakresie – winien zbadać, czy w określonym przypadku celowe jest wstrzymanie biegu postępowania (por. m.in. postanowienie NSA z dnia 1 kwietnia 2026 r., sygn. akt I OSK 313/26, źródło CBOSA). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do zawieszenia przedmiotowego postępowania w oczekiwaniu na podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny kolejnej uchwały dotyczącej statusu nabywców roszczeń wynikających z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego. Zagadnienie prawne stanowiące oś sporu w niniejszej sprawie zostało rozstrzygnięte uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OPS 1/23 (ONSAiWSA 2024/3/28), podjętą na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich w trybie art. 264 § 2 zw. z art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że stronie umowy przelewu wierzytelności określonej w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. do uzyskania prawa użytkowania wieczystego w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji na podstawie art. 7 ust. 2 i 3 powołanego dekretu. Uchwała ma charakter uchwały abstrakcyjnej podjętej w trybie wyjaśniającym i wywiera tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 P.p.s.a. W utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że moc ogólnie wiążącą posiadają zarówno uchwały abstrakcyjne, jak i konkretne, a stanowisko zajęte przez NSA w formie uchwały wiąże pośrednio wszystkie składy sądów administracyjnych do momentu zmiany wykładni określonego przepisu przez inną uchwałę. Skład sądu administracyjnego, który nie podziela stanowiska zajętego w uchwale poszerzonego składu, nie może rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny z tą uchwałą, lecz obowiązany jest przedstawić powstałe zagadnienie prawne do ponownego rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 1942/06, Lex nr 456463; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009 r., sygn. akt I FSK 1379/08, Lex nr 519294). Dopóki to nie nastąpi i dopóki uchwała nie zostanie zmieniona w trybie art. 269 § 1 P.p.s.a., zachowuje ona pełną moc wiążącą i wyznacza kierunek wykładni przepisów objętych jej sentencją. Okoliczność, iż w innej sprawie wystąpiono z wnioskiem o podjęcie ponownej uchwały dotyczącej zagadnienia prawnego rozstrzygniętego uchwałą I OPS 1/23 nie stanowi podstawy do zawieszenia niniejszego postępowania w trybie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Postępowanie uchwałodawcze toczące się przed poszerzonym składem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest bowiem postępowaniem, od którego wyniku zależy rozstrzygnięcie niniejszej sprawy w rozumieniu powołanego przepisu. Sąd orzeka w oparciu o aktualnie obowiązujący stan prawny i wiążącą go wykładnię ukształtowaną uchwałą I OPS 1/23. Sama możliwość, że w przyszłości – w wyniku odrębnego postępowania zainicjowanego przez inny skład orzekający – stanowisko to zostanie zmodyfikowane, ma charakter hipotetyczny i nie może uzasadniać wstrzymania biegu sprawy. Dodatkowo wskazać należy, że stanowisko wyrażone w uchwale I OPS 1/23 zostało w całości podtrzymane uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2026 r., sygn. akt I OPS 4/25 (Lex nr 4033782), w której doprecyzowano jedynie sentencję poprzedniej uchwały, stwierdzając, że przymiot strony nie przysługuje "nabywcy roszczeń", a nie – jak w pierwotnym brzmieniu – "stronie umowy przelewu". Tym samym jakiekolwiek ewentualne wątpliwości co do mocy wiążącej i aktualności uchwały I OPS 1/23 należy uznać za rozwiane, a oczekiwanie na dalsze rozstrzygnięcia w tym przedmiocie należy uznać za bezprzedmiotowe w kontekście niniejszej sprawy. Okoliczność ta dodatkowo wzmacnia konkluzję o braku jakichkolwiek podstaw do oczekiwania na dalsze rozstrzygnięcia w przedmiocie objętym uchwałą I OPS 1/23. Tytułem uzupełnienia wskazać należy, że przyjęcie odmiennego zaopatrywania oznaczałoby, że każde wystąpienie o ponowne rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego objętego obowiązującą uchwałą poszerzonego składu obligowałoby sądy do wstrzymywania biegu wszystkich spraw, w których uchwała ta znajduje zastosowanie. Rozwiązanie takie godziłoby w zasadę szybkości postępowania (art. 7 P.p.s.a.) oraz w konstytucyjne prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, gwarantowane przez art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, a nadto podważałoby sens instytucji uchwały abstrakcyjnej, której funkcją jest właśnie zapewnienie jednolitości i stabilności orzecznictwa. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. a contrario w zw. z art. 193 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.