I OSK 4076/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych [...] M.K. S. Sp. j. w [...] oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 250/18 o odrzuceniu skargi [...] M.K. S. Sp. j. w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.

Postanowieniem z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 351/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), odrzucił skargę [...] M.K. S. Sp. j. w [...] (dalej: skarżąca Spółka) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że skarżąca Spółka zaskarżyła postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 13 listopada 2017 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego części gruntu położonego w [...] przy ul. [...] szczegółowo opisanego w postanowieniu, jest nieuzasadniona lub jest uzasadniona w innej wysokości. Odrzucając skargę Sąd I instancji wskazał, że problematykę dotyczącą opłat rocznych z tytułu wieczystego użytkowania gruntu oraz dopuszczalność aktualizacji tej opłaty w związku ze zmianą wartości nieruchomości regulują przepisy art. 77 – 81 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), dalej - u.g.n. Następnie wskazując na powołane wyżej uregulowania ustawy o gospodarce nieruchomościami wyjaśnił, że postępowanie o aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przebiega w dwóch etapach. W pierwszym postępowanie to jest prowadzone przed samorządowym kolegium odwoławczym, w drugim zaś (jeśli do niego dojdzie) - toczy się przed sądem powszechnym, w drodze procesu cywilnego. Pomimo tego, że w postępowaniu przed kolegium, na mocy art. 79 ust. 7 u.g.n., ma zastosowanie (odpowiednio) część przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak sprawa o aktualizację opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ma w całości charakter cywilny. W orzecznictwie i literaturze jednolicie przyjmuje się, że użytkowanie wieczyste oraz związane z nim spory o wysokość opłat z tego tytułu i możliwość ich aktualizacji mają charakter cywilnoprawny. Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżone postanowienie o charakterze incydentalnym, wydane w ramach instytucji aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, nie mieści się w katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego (art. 3 § 2, § 2a i § 3 P.p.s.a.). Brak też jest przepisów szczególnych, które przewidywałyby kontrolę sądowoadministracyjną postanowienia wydanego w toku rozpatrywania cywilnoprawnego sporu związanego z aktualizacją opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu. Zdaniem Sądu mimo, że przepis art. 79 ust. 7 u.g.n. wskazuje na odpowiednie stosowanie niektórych instytucji prawnych uregulowanych w kpa, to mając na uwadze cywilny charakter sprawy, uznać należy, że wydawane w tym trybie rozstrzygnięcia nie są rozstrzygnięciami podejmowanymi w postępowaniu administracyjnym, o których mowa w art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Aktualizacja opłaty za użytkowanie wieczyste jest sprawą załatwianą w postępowaniu cywilnym. Nie można zatem przyjąć, że zaskarżone postanowienie jest postanowieniem wydawanym w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 1 kpa. Postanowienie to nie kończy też postępowania w sprawie, nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a stronie nie przysługuje prawo wniesienia na nie zażalenia. Tym samym Sąd uznał, że złożona skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła skarżąca Spółka, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 58 § 1 pkt 1 i 6 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. polegające na błędnym przyjęciu, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 13 listopada 2017 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku nie zawiera się w zakresie kompetencji sądów administracyjnych, a w szczególności, że nie stanowi ono postanowienia o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a, co skutkuje niemożnością jego zaskarżenia do sądu administracyjnego. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosło również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, tj. 1) art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, iż na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona lub jest uzasadniona w innej wysokości, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, podczas gdy orzeczenie to stanowi akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a, a właściwym środkiem jego zaskarżenia jest skarga do sądu administracyjnego; 2) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie, co skutkuje odrzuceniem skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie zasadności aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego z powodu uznania, iż przedmiotowa sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 29 listopada 2018 r., zawiesił postępowanie sądowe na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Następnie, postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2019 r., Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie – w związku z podjęciem uchwały o sygn. akt I OPS 2/18. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się nieważności postępowania, w związku z tym przedmiotowa skarga kasacyjna została rozpoznana w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zakwestionowane nią postanowienie narusza prawo. W niniejszej sprawie istota sporu dotyczy tego, czy na rozstrzygnięcie samorządowego kolegium odwoławczego w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona albo uzasadniona w innej wysokości – przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Odnotować zatem trzeba stanowisko, które zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2018 r., sygn. akt I OPS 2/18. Z art. 269 § 1 ustawy P.p.s.a. wynika moc ogólnie wiążąca uchwały, której istota sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale podjętej przez Naczelny Sąd Administracyjny wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować. Innymi słowy, jeżeli skład sądzący w sprawie nie stwierdzi zasadności uruchomienia trybu przewidzianego w art. 269 P.p.s.a., obowiązany jest respektować stanowisko wyrażone w uchwale składu poszerzonego Naczelnego Sądu Administracyjnego (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 1474/14 dostępny na stronie www.orzeczeniansa.gov.pl). W powołanej uchwale I OPS 2/18 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko, że "Na postanowienie samorządowego kolegium odwoławczego o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości – wydane na podstawie art. 59 § 1 K.p.a. w związku z art. 78 ust. 2 i art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.) – przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że ustawodawca nie określił w przepisach art. 78 - art. 81 u.g.n. jakiejkolwiek formy prawnej kwestionowania przez strony postanowienia kolegium wydanego na podstawie art. 59 § 1 K.p.a. o odmowie przywrócenia terminu do złożenia przez użytkownika wieczystego wniosku określonego w art. 78 ust. 2 u.g.n. Postanowienie to jest bowiem wydawane na podstawie ogólnego przepisu procedury administracyjnej stosowanego jedynie odpowiednio do postępowania przed kolegium w sprawie wniosku użytkownika wieczystego. Brak normatywnej podstawy dla sądu powszechnego do dokonywania oceny postanowienia kolegium wydanego w trybie określonym w art. 59 § 1 K.p.a. z jednoczesnym brakiem podstaw dla kolegium do wydania po takim odmownym postanowieniu orzeczenia w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej powoduje, że sprawa aktualizacji opłaty rocznej po jej wypowiedzeniu przez właściciela nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste i po wydaniu odmownego postanowienia przez kolegium nie może być już rozstrzygana przez którykolwiek z uprawnionych organów. Pozostające w obiegu prawnym odmowne postanowienie kolegium wydane na podstawie art. 59 § 1 K.p.a. stanowi więc procesową przeszkodę do podjęcia czynności zmierzających do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy aktualizacji opłaty rocznej. Postanowienie to należy zatem uznać za kończące postępowanie w sprawie oceny przez kolegium złożenia wniosku przez użytkownika wieczystego w terminie wyznaczonym przez ustawodawcę w art. 78 ust. 2 u.g.n. W konsekwencji należy przyjąć, że postanowienie to jest wydawane w postępowaniu administracyjnym i powoduje jego zakończenie, dlatego należy je uznać za kończące postępowanie w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a.". Stwierdzić zatem należy, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2017 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia wniosku użytkownika wieczystego, o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo uzasadniona w innej wysokości, winno zostać potraktowane jako postanowienie w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., i jako takie podlegać merytorycznej kontroli sądu administracyjnego. Zasadne było zatem stanowisko wyrażone w skargach kasacyjnych, że Sąd I instancji odrzucił skargę z naruszeniem art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., błędnie przyjmując brak kognicji sądu administracyjnego w niniejszej sprawie. W związku z powyższym zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. Odnosząc się do wniosków skarżącej Spółki oraz SKO w Warszawie o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do orzekania w tej materii. Zgodnie z art. 209 P.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA z 2008 r., nr 2, poz. 23).