I OSK 404/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 1090/23 w sprawie ze skargi R.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2023 r. nr KOC/1850/Op/23 w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 października 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 1090/23 oddalił skargę R.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej Kolegium) z dnia 12 kwietnia 2023 r. nr KOC/1850/Op/23 w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego (k. 32, 43-47v akt sądowych). Skargę kasacyjną wniósł R.O. (dalej skarżący lub skarżący kasacyjnie), reprezentowany przez adw. M.M., zaskarżając wyrok I SA/Wa 1090/23 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie: 1. prawa materialnego: art. 41 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej [Dz.U. z 2021 r. poz. 2268 ze zm. - uw. NSA], dalej ups w zw. z art. 7 pkt 1, 4, 5, 6 ups przez ich niewłaściwe zastosowanie (błąd subsumpcji) przejawiające się w przyjęciu Sądu w ślad za organem II instancji, że sytuacja życiowa i materialna strony nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku pozwalającego na przyznanie świadczeń przewidzianych w art 41 pkt 1 lub 2 ups, gdy tymczasem: a. sytuacja materialna i życiowa strony prowadzi do przekonania, że żyje on na skraju ubóstwa, poniżej minimum socjalnego (1681,64 zł w I kwartale 2023 r.), jest osobą ciężko chorą, bezrobotną i niepełnosprawną; b. decyzje Prezydenta m.st. Warszawy (dalej Prezydent) z 16 marca 2023 r. przyznające stronie kwoty 69,22 zł (decyzja nr OPS.FII.5102.1087.2023 na zapłatę za prąd) i 300 zł (decyzja nr OPS.FII.5102.1088.2023 na zakup odzieży) zostały wydane m.in. na podstawie art. 41 ust. 1 ups i wówczas organ dostrzegł specjalne względy u strony stojące za przyznaniem mu pomocy finansowej; c. w chwili orzekania zarówno przez organ II instancji jak i przez Sąd I instancji na rozprawie sytuacja materialna i życiowa strony była gorsza od sytuacji ocenianej przez organ I instancji w chwili składania wniosku o pomoc socjalną, bowiem strona wówczas spełniała już dochodowe kryterium uprawniające do otrzymania świadczenia socjalnego posiadając wolny do dyspozycji dochód w kwocie 688,08 PLN, co winno doprowadzić do uznania, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 41 pkt 1 lub 2 ups; 2. przepisów postępowania mogącego mieć wpływ na wynik sprawy: art. 7, 77 i 80 kpa przez pominięcie przy orzekaniu w przedmiocie skargi na decyzję organu II instancji faktu zmiany wysokości zasiłku stałego z kwoty 220,81 zł (jak w decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 29.1.2021 nr OPS.F1I.ZRŚ.5100.33.2021) na kwotę 94,03 zł (jak w decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 16.3.2023 r. nr OPS.FII.ZRŚ.5100.43.2023) i w konsekwencji wadliwe ustalenie, w oparciu o wybiórczo i tendencyjnie dobrany materiał dowodowy z akt administracyjnych, że strona nie spełnia przesłanki uznania sytuacji materialnej i życiowej strony za szczególnie uzasadniony przypadek, choć sytuacja ta zaistniała już w momencie wydawania decyzji przez organ I instancji (tego samego dnia doszło do wydania decyzji odmownej i drugiej - obniżającej zasiłek stały) i miała negatywny i wymierny wpływ na kolejne miesiące bieżącego funkcjonowania strony, pogłębiając ubóstwo strony. Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; ewentualnie, w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta z 16 marca 2023 r. nr OPS.FII.ZRŚ.5102.1089.2023 (dalej decyzja I instancji); rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, z uwagi na zrzeczenie się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie postawionych zarzutów (k. 57-61 akt sądowych). Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie R.O., pismem z 7 grudnia 2023 r., uzupełnił skargę kasacyjną i wniósł o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego przez dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z 8 wskazanych dokumentów, na okoliczność pogorszenia sytuacji materialnej i życiowej, zasadności zastosowania normy z art. 41 pkt 1 i 2 ups, zasadności podstawy kasacyjnej w postaci zarzutu obrazy prawa materialnego (k. 63-65, 66-85 akt sądowych). Strona przeciwna nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, zm. poz. 1685), dalej ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26.10.2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Według art. 193 zdanie drugie ppsa, w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze ppsa. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. Co do zasady w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, albowiem tylko w takich okolicznościach, gdy ustalenie stanu faktycznego jest bezsporne, można skutecznie podnosić zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Jednak w przedmiotowej sprawie należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, bowiem prawidłowe ustalenie treści norm materialnoprawnych jest niezbędne dla oceny naruszenia przepisów postępowania dotyczących zebrania materiału dowodowego, jego oceny i poczynionych ustaleń faktycznych w sprawie. Zarzut naruszenia art. 41 pkt 1 i 2 ups nie mógł odnieść zamierzonego skutku. "W szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie [...] o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: 1. specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej [...], który nie podlega zwrotowi; 2) zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatku na pomoc rzeczową" (art. 41 pkt 1 i 2 ups). W orzecznictwie sądów administracyjnych, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, wskazuje się, że przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 41 ups występuje wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby [...], ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych ani do zdarzeń nadzwyczajnych. Należą do nich zdarzenia występujące okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (wyroki NSA z: 28.8.2008 r. I OSK 1416/07; 12.5.2011 r. I OSK 164/11, cbosa). Odstępstwo od konieczności spełnienia kryterium dochodowego powoduje zatem, że przyznanie pomocy takim osobom, w sytuacji ograniczonych środków finansowych i dużej liczby uprawnionych oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga wyjątkowych okoliczności. Sąd I instancji trafnie nie dopatrzył się naruszenia przez organy art. 7 pkt 1, 4, 5, i 6 ups, które wszystkie istotne przyczyny udzielania pomocy w sytuacji życiowej skarżącego należycie uwzględniły. Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że sytuacja życiowa skarżącego nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku warunkującego przyznanie specjalnego zasiłku celowego. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że stan majątkowy i zdrowia skarżącego kasacyjnie nie ulega zmianie od dłuższego czasu. Jest on osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, przewlekle chorą, całkowicie niezdolna do pracy do dnia 31 stycznia 2024 r., prowadzącej jednoosobowe gospodarstwo domowe (k. 1, 6, 11 akt administracyjnych). Nie nastąpiło przy tym żadne nadzwyczajne wydarzenie, które pogorszyłoby jego dotychczasowe warunki. Okoliczności, na które powoływał się skarżący - nie kwestionując jego trudnej sytuacji życiowej, materialnej i zdrowotnej - nie noszą znamion niecodzienności, czy nadzwyczajności, wymaganej dla przyznania specjalnego zasiłku celowego określonego w art. 41 pkt 1 ups, ani zwrotnych form pomocy o których mowa w punkcie 2 art. 41 ups. Dokonując oceny spełnienia przesłanki, o której mowa w powołanym przepisie należało także mieć na uwadze okoliczność, że skarżący jest objęty opieką ośrodka pomocy społecznej, który przyznał stronie pomoc finansową na zakup leków, częściową spłatę zadłużenia czynszowego czy pomoc w postaci sfinansowania posiłku. Świadczenie pieniężne z pomocy społecznej w postaci specjalnego zasiłku celowego nie ma charakteru obligatoryjnego, lecz uznaniowy, co wynika z zawartego w art. 41 pkt 1 ups sformułowania "może być przyznany". Orzekając w przedmiocie przyznania takiego świadczenia organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazania ustawodawcy co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, pamiętając nie tylko o tym, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 ups), ale i o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej winny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom mieszczącym się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ups). Wydanie decyzji w sprawie przyznania specjalnego zasiłku celowego winno być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, zaś przy wydawaniu rozstrzygnięcia organ winien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne sprawy. Uznaniowy charakter decyzji nie pozwala organowi na dowolność w podjęciu rozstrzygnięcia w sprawie, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (wyrok NSA z 28.11.2017 r. I OSK 967/17). W rozpoznawanej sprawie nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Oceniając zgromadzony materiał dowodowy, organ przekonująco uzasadnił, dlaczego w jego ocenie żądane świadczenie nie może zostać przyznane stronie. Sąd I instancji, dokonując kontroli legalności tej decyzji, trafnie uznał, że nie narusza ona przepisów prawa materialnego ani procesowego i oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny powyższą ocenę w całości podziela. Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, nie wskazując żadnego przepisu odniesienia, ograniczając się wyłącznie do wskazania jako wzorców kontroli norm dopełnienia (art. 7, 77 i 80 kpa; k. 58 akt sądowych). Jeżeli zarzut naruszenia prawa przez organ administracji nie został wyraźnie powiązany w skardze kasacyjnej z zarzutem naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny, nie ma przeszkód, dla których NSA - przeanalizowawszy uzasadnienie skargi kasacyjnej - nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez WSA (np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b lub c bądź też art. 151 ppsa) i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie, mimo niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej (cz. III p. 4 uzasadnienia uchwały I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, s. 38-39). Mimo, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał w ogóle normy odniesienia, to przyjąć należy, że zarzut ten, jako podniesiony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa i nadawał się do rozpoznania. Sąd I instancji trafnie uznał, że organy wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy, nie naruszając zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), obowiązku w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa) i zasad swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa; B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H Beck 2024, s. 596-597, nb 1-3). Oceniając zarzut naruszenia powyższych przepisów trzeba wskazać na specyfikę postępowania w przedmiocie przyznania świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie administracyjnej determinowany jest przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w danej sprawie. Przedmiot regulacji materialnej określa zakres postępowania wyjaśniającego. W postępowaniach w przedmiocie przyznania świadczenia w trybie art. 39 i art. 41 ups okolicznościami istotnymi są dochód wnioskodawcy oraz jego sytuacja życiowa. Sytuacja życiowa skarżącego, stan zdrowia, sytuacja finansowa, całkowita niezdolność do pracy do dnia 31 stycznia 2024 r. oraz relacje rodzinne zostały przez organy ustalone prawidłowo. W motywach decyzji wskazano, że skarżący jest osobą samotną, niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, prawidłowo ustalono dochód skarżącego. Skarżący w skardze kasacyjnej nie kwestionuje nieznacznego przekroczenia dochodu (ustalonego w sposób wiążący dla organów i Sądów przez ustawodawcę). Z powyższych względów zarzut błędnego oddalenia skargi z uwagi na niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie należało uznać za nieusprawiedliwiony. Przeprowadzona przez Sąd kasacyjny sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione. Wnioski dowodowe sformułowane w piśmie z 7grudnia 2023 r., po wydaniu wyroku przez Sąd I instancji, nie mogły być uwzględnione. Brak jest podstaw do prowadzenia dowodów z dokumentów, które znajdują się już w aktach administracyjnych i aktach Sądu I instancji (art. 135 §1 ppsa; (art. 133 § 1 ppsa; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 343-344, uw. 1). Zgodnie z art. 106 § 3 ppsa sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 ppsa, stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 ppsa. Co do zasady rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego jest kontrola ustaleń aprobowanych przez wojewódzkie sądy administracyjne, a nie ich zastępowanie. Uwzględnienie nowych dowodów przedłożonych na etapie postępowania kasacyjnego implikowałoby nowe ustalenia faktyczne, które mogłyby mieć wpływ na wynik oceny dokonanej przez sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny mógłby w takiej sytuacji przypisać naruszenie prawa wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu z przyczyn temu sądowi nieznanych. Podczas procedowania kasacyjnego zakres badania legalności zaskarżonego wyroku, poza braną z urzędu pod rozwagę nieważnością postępowania, wyznacza, wynikająca z art. 183 § 1 ppsa, zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Przywołany przepis wyłącza zatem zastosowanie w postępowaniu kasacyjnym art. 106 § 3 w zw. z art. 193 ppsa. Odmienne zapatrywanie byłoby ewidentnie sprzeczne z treścią art. 183 § 1 ppsa (wyroki NSA z: 10.5.2023 r. I OSK 1344/22; 23.11.2023 r. I OSK 1948/22). Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. Z odrębnym wnioskiem o przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy, wraz z właściwym oświadczeniem, pełnomocnik z urzędu winien wystąpić do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (art. 258 § 2 pkt 8 ppsa).