I OSK 404/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 829/17 o odrzuceniu skargi Gminy B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego postanawia oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, odrzucił skargę (pkt 1); zwrócił skarżącej Gminie B. kwotę 200 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi (pkt 2). W uzasadnieniu postanowienia podał, że Wojewoda [...] w/w decyzją z dnia [...] września 2017 r. umorzył postępowanie odwoławcze wywołane odwołaniem Prezydenta Miasta B. od decyzji Prezydenta Miasta B. (działającego jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej) z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] o ustaleniu i wypłaceniu przez Prezydenta Miasta B. odszkodowania za nieruchomość, oznaczoną jako działki o nr geod. [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha, położoną w B., obręb [...], przejętą pod drogę na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1496, dalej w skrócie "specustawa drogowa"). Ustalenie odszkodowania nastąpiło na podstawie art. 12 ust. 4a, 4f, 4g, 5, art. 18 i art. 23 w/w ustawy. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn jej wniesienie jest niedopuszczalne. "Inne przyczyny" niedopuszczalności skargi to m.in. wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot, a więc taki, który nie może być skarżącym (nie posiada legitymacji procesowej), przy czym chodzi tu o podmiot, co do którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ i tak w świetle obowiązujących przepisów nie jest legitymowany do jej wniesienia (por. np. postanowienie NSA z dnia 26 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2006/17, CBOSA). Stwierdził, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym podmiotem nieposiadającym interesu prawnego we wniesieniu skargi jest organ, który rozpoznawał sprawę w postępowaniu administracyjnym w pierwszej instancji, bowiem powierzenie takiemu organowi właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez niego swojego interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. W rezultacie skarga wniesiona przez organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji, a więc organ niemający z zasady legitymacji skargowej, podlega odrzuceniu (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1040/17, CBOSA). Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że z nieco odmienną sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w której stroną skarżącą – jak wskazano jednoznacznie w skardze – jest Gmina B. Faktycznie jednak Gmina B. jest gminą miejską, a w istocie jest miastem na prawach powiatu, którego organ (Prezydent Miasta B.) wydał w pierwszej instancji decyzję ustalającą odszkodowanie za nieruchomość przejętą pod drogę na podstawie specustawy drogowej. W decyzji tej Prezydent Miasta zobowiązał reprezentowane przez siebie Miasto B. (faktycznie gminę miejską B.) do zapłaty odszkodowania na rzecz osób fizycznych. Nie jest to zatem sytuacja, gdy skarżącym wprost jest organ pierwszej instancji, ale skarżącym jest tutaj jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał w pierwszej instancji decyzję dotyczącą mienia tej jednostki. Zdaniem Sądu, taka sytuacja, podobnie jak i sytuacja, gdy skarżącym jest wprost organ pierwszej instancji, powoduje niedopuszczalność wniesionej skargi. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15 podał, że wypływająca z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP ochrona sądowa samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podstawowe znaczenie dla takiej regulacji prawnej ma fakt, że jednostki te nie mają własnych praw, ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, o których prawach lub obowiązkach władczo rozstrzygają w pierwszej instancji. Prawo jednostki samorządu terytorialnego do sądu przysługuje wyłącznie wówczas, gdy jednostki te znajdą się w sytuacji prawnej charakterystycznej dla obywatela, a więc np. w sytuacji adresata działań władczych organów administracji publicznej, gdy działania te nie są jednakże działaniami władczymi organów tych jednostek. Oznacza to, że prawo do sądu w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego ma charakter refleksowy. Przysługuje im tylko w przypadku, gdy znajdą się w sytuacji zrównanej z sytuacją obywatela albo jeżeli prawo to wynika wprost z przepisu ustawy, np. gdy ustawa przewiduje wprost prawo jednostki samorządu terytorialnego do zaskarżenia wydanego w stosunku do rozstrzygnięcia jej organu – rozstrzygnięcia organu nadzoru. Takie sytuacje przewidują art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, art. 85 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 86 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa. Sytuacja taka nie ma jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie, bowiem przedmiotem skargi nie jest w niej rozstrzygnięcie nadzorcze, ani inne rozstrzygnięcie, do którego zaskarżenia przepis prawa wprost legitymuje jednostkę samorządu terytorialnego lub jej organ. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale wskazał ponadto, że stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji, naruszałoby standardy demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), ponieważ postępowanie takie nie zapewniałoby "równości broni" jego stronom. Dlatego jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, nie powinna mieć możliwości dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przyjęcie innego założenia (o legitymacji skargowej jednostki samorządu terytorialnego w takiej sytuacji) podważałoby zaufanie do organów władzy publicznej i wywoływałoby wrażenie, że jednostki te nie działają zgodnie z prawem, lecz kierują się własnymi interesami, nierzadko niemającymi podstawy w obowiązujących przepisach prawa. Stąd też należy przyjąć, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Powyższe ma odniesienie wprost do gmin miejskich, które są miastami na prawach powiatu. Powiat stanowi jednolity podmiot, niezależnie od tego jak wskazano sposób jego reprezentacji, i dlatego niezależnie od tego, który z jego organów jest właściwy do wydania decyzji administracyjnej, nie zmienia to faktu, że jest to decyzja wydana przez organ powiatu. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego, realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, podzielając w całości stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w powołanej uchwale z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. skargę odrzucił. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina B., reprezentowana przez radcę prawnego i zaskarżając postanowienie w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 50 § 1 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., poprzez uznanie, iż Gmina B. nie posiada legitymacji procesowej strony w sprawie ustalenia odszkodowania od gminy za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, prowadzonej w trybie art. 12 ust. 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1496 ze zm.), w sytuacji, gdy Gmina B. posiada status strony w postępowaniu administracyjnym toczącym się w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 ze zm.), dotyczącym m.in. działek nr [...] oraz nr [...] (a więc działek będących przedmiotem zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie), które to postępowanie – w wyniku wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 2433/16, oddalającego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1836/15, uchylającego decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], orzekającej, iż działka oznaczona nr geod. [...] (w/w działki powstały w wyniku podziału działki nr [...]), wchodząca w skład majątku ziemskiego stanowiącego byłą własność R.W., nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 dekretu PKWN o reformie rolnej – toczy się od początku. Wskazując na powyższy zarzut wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o dołączenie do niniejszej sprawy akt sprawy I OSK 2433/16 na okoliczność istnienia po stronie Gminy B. interesu prawnego wynikającego z opisanego wyżej postępowania administracyjnego. Ponadto oświadczyła iż, zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczyła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionego w niej zarzutu. Uczestniczki postępowania – [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosły o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Kwestia braku uprawnienia do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przez jednostkę samorządu terytorialnego, której organ wydał rozstrzygnięcie w pierwszej instancji nie budzi obecnie wątpliwości i jest jednolicie oceniana w orzecznictwie sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15 stwierdził, że "powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta (...)". Jakkolwiek stanowisko wyrażone w powołanej uchwale odnosi się do spraw związanych z decyzjami odszkodowawczymi za drogi nabyte przez powiaty, w których decyzję w pierwszej instancji wydawał starosta, a skargę do sądu wnosił zarząd powiatu, to jednak zawartą w uzasadnieniu powołanej uchwały tezę należy odnieść również do sytuacji, gdy skargę do sądu administracyjnego wnosi jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydawał w sprawie decyzję w pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej uchwały wyjaśniono, że wypływająca z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP ochrona sądowa samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Jednostki te nie mają własnych praw, ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, których praw lub obowiązków dotyczy ich władcze rozstrzygnięcie wydane w pierwszej instancji. Powierzenie więc organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie aktu administracyjnego uniemożliwia dochodzenie przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, bądź sądowoadministracyjnego. Organ administracji, który występował w sprawie na pierwszym jej etapie, nie może się domagać takich uprawnień, jakie ustawodawca przyznał podmiotom prawa w celu zapewnienia im ochrony przed ewentualnym bezprawnym działaniem administracji. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie wystąpiła przesłanka do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 P.p.s.a. Nie jest bowiem dopuszczalna sytuacja, w której ten sam podmiot występuje w sprawie jako organ administracji wykonujący swoje władztwo, a następnie występuje jako strona domagająca się ochrony w istocie przed działaniami organu administracji wyższego stopnia. Ustawowa instancyjność postępowania administracyjnego wyklucza dopuszczalność traktowania organu pierwszej instancji jako strony mogącej kwestionować rozstrzygnięcie organu drugiej instancji w procedurze dostępnej jedynie stronom rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 1326/18). Oczekiwanego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mogła odnieść argumentacja, iż skoro w postępowaniu zakończonym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 2433/16 Gmina B. posiadała interes prawny w zaskarżeniu kwestionowanej w nim decyzji do sądu administracyjnego, to będzie posiadać także interes prawny w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym. W powołanej sprawie organem drugiej instancji był Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, natomiast organem pierwszej instancji – Wojewoda [...], zaś przedmiot sprawy dotyczył reformy rolnej. Powyższe nie wpływa zatem na ocenę dopuszczalności skargi w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy i w oparciu o art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a. podlega oddaleniu.