I OSK 402/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant: starszy sekretarz sądowy Aleksandra Białek po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2017/20 w sprawie ze skargi K.S. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 17 lipca 2020 r. nr DLI-IX.7615.172.2020.AR w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2017/20 po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.S. (dalej: skarżący) na decyzję Ministra Rozwoju (dalej także: organ) z 17 lipca 2020 r., nr DLI-IX.7615.172.2020.AR w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość, w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Lubelskiego z 28 maja 2020 r., nr GN-II.7570.10.501.2019.JR/PM, a w punkcie drugim zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. W skardze kasacyjnej Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wniósł o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Sądowi I instancji postawiono zarzuty: - naruszenia prawa materialnego, tj. art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 1990; dalej: u.g.n.) i § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021 r., poz. 555, dalej: rozporządzenie) przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie powinien mieć zastosowanie § 36 ust. 3 rozporządzenia; - naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735; dalej: k.p.a.) przez błędne przyjęcie, że nie wyjaśniono w sposób dokładny i wszechstronny stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że jednym z czynników decydujących o wartości nieruchomości dla celów odszkodowania jest przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia; zgodnie z zasadą korzyści odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości nieruchomości spowodowanego przeznaczeniem na konkretny, a nie dowolnie określony cel publiczny. Za prawidłowe należało zatem uznać porównanie nieruchomości o przeznaczeniu rolnym do nieruchomości drogowych, bowiem jak wynika z ustaleń dokonanych w toku postępowania, cel wywłaszczenia (realizacja inwestycji drogowej) zwiększył wartość nieruchomości o przeznaczeniu rolnym. W ocenie organu, przepis § 36 rozporządzenia nie może wyłączać zastosowania art. 134 ust. 4 u.g.n. jako przepisu aktu wyższego rzędu. Interpretacja § 36 ust. 4 rozporządzenia przez pryzmat zasady korzyści wskazuje, że przystępując do sporządzenia operatu szacunkowego, określającego wartość nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania w związku z wywłaszczeniem, podstawowym zadaniem rzeczoznawcy majątkowego jest zbadanie, czy przeznaczenie nieruchomości wycenianej zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości. Odszkodowanie nie może więc pomijać ewentualnego zwiększenia wartości nieruchomości w następstwie jego przeznaczenia na cel publiczny. Ustalając odszkodowanie organy miały na względzie nadrzędną i podstawową regulację, o której mowa w art. 21 ust. 1 Konstytucji RP; osoba wywłaszczana nie może bowiem ponieść szkody materialnej z powodu wywłaszczenia. Prawidłowość zastosowania § 36 ust. 4 rozporządzenia potwierdza najnowsze orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o uwzględnienie skargi, uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Zdaniem skarżącego, mimo uchylenia zaskarżonych decyzji, orzeczenie Sądu zapadło z naruszeniem przepisów prawa. Nie sposób bowiem zgodzić się, że wycena nieruchomości powinna zostać przeprowadzona przy zastosowaniu zasady określonej w § 36 ust. 3 rozporządzenia, który to przepis prowadzi do zakwestionowania/zniesienia zasady korzyści, określonej w art. 134 ust. 3 u.g.n. Przepis wykonawczy w żadnej mierze nie odwołuje się do wartości nieruchomości wynikającej z alternatywnego sposobu użytkowania, tak jak czyni to przepis art. 134 ust. 4 u.g.n. Przepis rozporządzenia diametralnie zmienia zasadę określoną w ustawie, przyznając prymat ochrony interesów publicznych kosztem dóbr właściciela wywłaszczonej nieruchomości. Na poparcie swojego stanowiska skarżący powołał orzeczenia NSA w sprawach I OSK 1686/14 oraz I OSK 1395/13, a także potwierdził stanowisko organu, że w licznych orzeczeniach WSA w Warszawie uznawał prawidłowość zastosowania zasady korzyści w stosunku do nieruchomości, których przeznaczenie przed wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej było rolne. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Nie jest trafny zarzut błędnej wykładni, a w konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 134 ust. 4 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 4 i 3 rozporządzenia. Nie zaprzeczono ustaleniom faktycznym, że działka wydzielona pod drogę publiczną na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowiła część niezabudowanej nieruchomości z zasiewami jednorocznymi. Dla terenu tego nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, natomiast zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, działka położona była na terenie oznaczonym symbolem RP - obszary rolnicze. W tych okolicznościach uzasadnione jest stanowisko Sądu I instancji, że przy sporządzeniu operatu szacunkowego i ustaleniu odszkodowania zastosowanie powinien znaleźć § 36 ust. 3 rozporządzenia. Stanowisko to było już uprzednio podzielone przez Naczelny Sąd Administracyjny, przykładowo w wyrokach z 9 lutego 2017 r., I OSK 823/15; z 21 lutego 2019 r., I OSK 691/17; z 10 lipca 2019 r., I OSK 2430/17; z 10 listopada 2023 r. I OSK 1574/22; z 15 grudnia 2023 r. I OSK 1848/22; z 5 kwietnia 2024 r. I OSK 389/21; z 25 września 2024 r. I OSK 957/21; z 23 października 2024 r. I OSK 1122/21; z 30 października 2024 r. I OSK 1784/21. Skład orzekający w pełni podziela i przyjmuje za własne stanowisko wyrażone w powyższych wyrokach uznając, że zawarta w nich argumentacja znajduje zastosowanie również w niniejszej sprawie. Materialnoprawną podstawę decyzji o odszkodowaniu za nieruchomości wywłaszczone pod drogi publiczne stanowi art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1474, dalej: specustawa drogowa) oraz odpowiednio stosowane, na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 5 tej ustawy, przepisy o gospodarce nieruchomościami. Podkreślić należy, że ustawodawca odsyła w art. 12 ust. 5 specustawy drogowej do odpowiedniego stosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami, a nie wyłącznie do ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zakres stosowania przepisów u.g.n. wyznaczony jest charakterem odesłania. Odpowiednie stosowanie przepisów prawa może polegać zarówno na ich stosowaniu bez żadnych modyfikacji, stosowaniu z pewnymi modyfikacjami, ale i ze względu na ich bezprzedmiotowość lub sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla danych stosunków, przepisy wchodzące w zakres odesłania mogą nie być w ogóle stosowane (J. Nowacki, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa, PiP 1964/3/372-373; M. Hauser, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa – uwagi porządkujące, PPiA, 2005, t. LXV, s. 161-162). W niniejszej sprawie oznacza to, że przy stosowaniu przepisów u.g.n. należy uwzględniać w pierwszej kolejności regulacje zawarte w specustawie drogowej, zaś w zakresie nieuregulowanym w niej, przepisy o gospodarce nieruchomościami, w tym o randze wykonawczej. Przepisy u.g.n. w całości i bez żadnych modyfikacji znajdą zastosowanie do ustalenia i wypłaty odszkodowania wyłącznie w sytuacji, kiedy kwestie te nie zostały uregulowane odmiennie przez przepisy odnoszące się do przejęcia nieruchomości z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego w trybie specustawy drogowej. W doktrynie i orzecznictwie dość zgodnie przyjmuje się, że wyjątek, na tle zasady określania wartości nieruchomości dla celów ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie, stanowi określenie wartości nieruchomości przejmowanych pod drogi publiczne w trybie specustawy drogowej. Na gruncie tej regulacji prawnej, w szczególny sposób określa się wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu jej wywłaszczenia lub przejęcia z mocy prawa. (E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2023 r., uwagi do art. 134; P. Czechowski (red.), Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, WK 2015, uwagi do art. 134; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 2019 r., I OSK 691/17, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lipca 2019 r., I OSK 2430/17). To zwrócenie uwagi na przepisy specustawy drogowej ma istotne znaczenie, albowiem to ta ustawa jest podstawą prawną ustalenia odszkodowania, specustawa drogowa nie reguluje jednak kompleksowo problematyki odszkodowania za przejętą nieruchomość, stąd też odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami. Odesłanie zawarte w art. 12 ust. 5 specustawy drogowej ma dwie istotne cechy: po pierwsze jest to odesłanie do odpowiedniego stosowania, a nie wprost, a po drugie jest to odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami (a nie ustawy o gospodarce nieruchomościami), a więc zarówno ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zwrócenie uwagi na treść art. 12 ust. 5 specustawy i wynikający z niego zakres odesłania jest istotne, jeżeli weźmie się pod uwagę, że specustawa zawiera jeszcze drugie odesłanie w art. 23, który stanowi, że "W sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami". Odesłanie zawarte w art. 23 specustawy odsyła do stosowania wprost (a nie odpowiednio) przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (a nie przepisów o gospodarce nieruchomościami). Wobec powyższego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustalając stan prawny, który powinien mieć zastosowanie dla ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość na podstawie specustawy, nie można pomijać relacji prawnej, jaka zachodzi pomiędzy specustawą a ustawą o gospodarce nieruchomościami, wyznaczonej przez art. 12 ust. 5 specustawy drogowej. Drugim istotnym zagadnieniem, jakie pojawia się przy określeniu stanu prawnego, który powinien mieć zastosowanie przy ustalaniu odszkodowania za nieruchomość przejętą na podstawie specustawy drogowej, jest kwestia relacji, jaka zachodzi pomiędzy art. 134 ust. 4 u.g.n. a § 36 ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia. Powołany art. 134 ust. 4 u.g.n. stanowi, że "Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia". Powszechnie przyjmuje się, że przepis art. 134 ust. 4 u.g.n. statuuje "zasadę korzyści", a zasada ta ma charakter ogólny, tak jak ogólny charakter mają zasady wynikające z art. 134 u.g.n., dotyczące podstaw ustalenia odszkodowania. Natomiast § 36 rozporządzenia dotyczy ustalania wartości rynkowej nieruchomości dla potrzeb ustalania odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, czyli specustawy drogowej. Dla ustalenia relacji miedzy tymi przepisami niezbędne jest odwołanie się do art. 159 u.g.n., w którym zawarta jest delegacja ustawowa do wydania rozporządzenia, a szczególnie do zakresu tej delegacji, aby móc zbadać, czy nie doszło do przekroczenia zakresu delegacji. Powołany art. 159 u.g.n. stanowi, że Minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego, uwzględniając: pkt 1 do pkt 7, w tym w pkt 4 sposoby określania wartości nieruchomości w zależności od ich rodzaju i przeznaczenia. Tym samym, z delegacji ustawowej zawartej w art. 159 pkt 4 u.g.n. wynika, że ustawodawca nie tylko dopuszcza, ale wskazuje, że w rozporządzeniu należy uwzględnić sposoby określania wartości nieruchomości w zależności od ich rodzaju i przeznaczenia. Stąd też w § 36 rozporządzenia określono sposoby ustalania wartości nieruchomości przejętych pod drogi publiczne na podstawie specustawy drogowej, a np. w § 37 wartości nieruchomości wywłaszczonych lub przejętych z mocy prawa przeznaczonych na linie kolejowe. Mając powyższe na uwadze, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasada korzyści wynikająca z art. 134 ust. 4 u.g.n., który stanowi, że jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia, nie ma zastosowania w przypadku, gdy przejęte lub wywłaszczone zostały nieruchomości na podstawie specustawy drogowej. W przypadku nieruchomości wywłaszczonych lub przejętych na podstawie specustawy drogowej, należy stosować § 36 rozporządzenia, jeżeli zaś przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, zastosowanie ma § 36 ust. 3 rozporządzenia. Zgodnie z § 36 ust. 3, w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. Natomiast § 36 ust. 4 rozporządzenia ma zastosowanie w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową. Wówczas wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Bezspornie zatem ta zasada nie ma zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy, albowiem na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, dla przedmiotowej nieruchomości nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a zgodnie ze Studium, położona była ona na terenach rolniczych. Zaprezentowane wyżej stanowisko, że przy ustaleniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej w trybie specustawy drogowej, "zasada korzyści" uregulowana w art. 134 ust. 4 u.g.n. w ogóle nie może znaleźć zastosowania, prezentowana jest w szeregu orzeczeń (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2017 r., I OSK 823/15; z 21 lutego 2019 r., I OSK 691/17; z 10 lipca 2019 r., I OSK 2430/17; z 26 kwietnia 2023 r., I OSK 518/22; z 9 maja 2023 r., I OSK 1010/22; z 18 maja 2023 r., I OSK 985/22; z 13 lipca 2023 r., I OSK 1341/22, z 8 listopada 2023 r., I OSK 1595/22 oraz z 12 czerwca 2024 r., I OSK 905/21). Przepisów o gospodarce nieruchomościami w tym zakresie nie da się pogodzić z przepisami ustanowionymi dla stosunków uregulowanych w trybie specustawy drogowej, a wniosek ten pozostaje aktualny także w sytuacji, gdy przepisy określające sposób wyceny nieruchomości zawarte zostały w rozporządzeniu. Kwestia hierarchiczności norm w ramach systemu prawa nie odgrywa przesądzającego znaczenia, w sytuacji możliwości tylko odpowiedniego zastosowania norm ustawowych. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 985/22). Mając powyższe na uwadze, zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 134 ust. 4 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 4 i ust. 3 rozporządzenia przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie są niezasadne. W konsekwencji, operat szacunkowy wskazujący wartość wywłaszczonej nieruchomości określoną na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia nie mógł zostać uznany za dowód, który w rozpoznawanej sprawie mógł przesądzać o wartości ustalonego odszkodowania. Jak bowiem wskazano powyżej, wartość nieruchomości wskazana w operacie została ustalona tak, jakby była ona przeznaczona zgodnie z dokumentami planistycznymi na cele drogowe, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Tak przygotowany operat nie odpowiadał stanowi faktycznemu sprawy i nie stanowił prawidłowego dowodu. Oznacza to, że również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. nie mógł zostać uwzględniony. Nie mogła natomiast podlegać rozpatrzeniu kwestia, czy zaskarżony wyrok został wydany na niekorzyść strony skarżącej. Strona wnosząca skargę na decyzję nie wniosła własnej skargi kasacyjnej od wyroku Sądu I instancji. Natomiast w skardze kasacyjnej organu, mimo podniesienia tego argumentu, nie postawiono zarzutu kasacyjnego w tym zakresie, nie wskazano naruszonego przepisu – art. 134 § 2 p.p.s.a. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.