I OSK 401/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Maciołek po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2112/20 w sprawie ze skargi J.K. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 21 lipca 2020 r. nr DO.4.7613.321.2019.EK w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2021 r. (sygn. akt I SA/Wa 2112/20), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") – oddalił skargę J. K. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 21 lipca 2020 r. nr DO.4.7613.321.2019.EK odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 1 lutego 1954 r. nr Sa II - 44/25/54 - w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa - [...] nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]o powierzchni [...] m², uregulowanej w księdze wieczystej KW nr hip. [...], stanowiącej własność J. M. i J. S. W. (pkt 2 orzeczenia) oraz nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]o powierzchni [...] m² uregulowanej w księdze wieczystej KW nr hip. [...], stanowiącej własność I. W. (pkt 3 orzeczenia). W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, J. K. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: 1. na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. - przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie w skutek błędnego przyjęcia, że decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej została wydana bez rażącego naruszenia prawa, w sytuacji, gdy doszło do rażącego naruszenia art.1, art. 5 ust.1 i 2, art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (dalej : dekret), a także przeprowadzenia postępowania bez weryfikacji tytułów własności nieruchomości przysługujących uczestnikom postępowania wywłaszczeniowego, b) (cyt.): "art. 145 § 1 ust. 1 lit c) p.p.s.a." w zw. z art. 7, 8, 10 §1, 11, 77 § 1 i 80 k.p.a. - poprzez błędne i niepoparte materiałem dowodowym uznanie, że Minister Rozwoju prawidłowo stwierdził, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia przepisów, w sytuacji gdy dopuścił się on: i. pominięcia zarzutu, iż nieruchomość położona przy ul. [...]nie była niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych, gdyż została przejęta jako nieruchomość niezwiązana gospodarczo z zabudowaną młynem nieruchomością przy ul. [...] i nigdy nie została zabudowana ani wykorzystywana na potrzeby związane z działalnością prowadzoną na działce przy ul. [...]- a zatem nie została spełniona podstawowa przesłanka warunkująca możliwość wywłaszczenia nieruchomości; ii. pominięcia faktu, iż postępowanie przeprowadzono bez uprzedniego ustalenia kręgu spadkobierców zmarłych właścicieli nieruchomości, w szczególności bez uzyskania dowodów dziedziczenia w postaci postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku - co skutkuje nieprawidłowością całej procedury warunkującej prawidłowość wydania decyzji; iii. błędnej oceny, iż niewskazanie w wezwaniu kierowanym do współwłaścicieli nieruchomości konkretnej ceny zakupu nieruchomości nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa, iv. pominięcia faktu, iż w dacie wezwania właścicieli nieruchomości do odstąpienia nieruchomości wycena nieruchomości nie została w ogóle przeprowadzona, co świadczy o tym, że wezwanie właścicieli do zawarcia umowy było pozorne i nie miało na celu faktycznego zaoferowania właścicielom możliwości zawarcia umowy, v. błędnego przyjęcia, że mimo wyrażenia przez J. S. i S. S. gotowości zawarcia umowy sprzedaży do zawarcia umowy nie mogło dojść w skutek braku dysponowania przez nie dowodami potwierdzającymi dziedziczenie - przy jednoczesnym przyjęciu, że mimo braku postanowień spadkowych po zmarłych właścicielach nieruchomości możliwe było skuteczne przeprowadzenie postępowania wywłaszczeniowego, vi. pominięcia faktu, iż we wniosku o wywłaszczenie ubiegający się o wywłaszczenie podał nieprawdę - wskazał bowiem, iż wezwanie właścicieli gruntów do odstąpienia nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, za cenę określoną na podstawie art. 28 dekretu, nie odniosło skutku, w sytuacji gdy w aktach postępowania znajdują się pisma J. S. i A. S., w których wyrażają one wolę zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości (k. 17 i 22), vii. pominięcia faktu, iż zezwolenie na nabycie nieruchomości, o którym mowa w art. 5 ust 1 dekretu i które zgodnie z tym przepisem winno być wydane przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego zostało w niniejszej sprawie wydane przez Zastępcę Przewodniczącego, a więc przez nieprawidłowo (k.4), viii. pominięcie faktu, iż opinia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, o której mowa w art. 5 ust. 2 dekretu winna zawierać stwierdzenie, że nabycie nieruchomości, objętej wnioskiem, jest niezbędne dla zrealizowania zamierzenia wykonawcy narodowych planów gospodarczych, którego to stwierdzenia opinia wydana w niniejszej sprawie nie zawiera (k. 383), ix. pominięcia faktu, iż zgodnie z art. 7 ust. 3 pkt 1 dekretu, do wniosku o zezwolenie na nabycie nieruchomości ubiegający się powinien załączyć zezwolenie właściwego ministra na zgłoszenie wniosku, w niniejszej sprawie zaś zezwolenie zostało wydane nie przez ministra, lecz przez Prezesa Centralnego Urzędu Skupu i Kontraktacji (k.382), x. pominięcia znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, w tym w szczególności pisma [...] z dnia 11 września 1953 r. (k.30) oraz wniosku o wydanie zgody na nabycie nieruchomości z dnia 5 lutego 1953 r. (k. 378), które potwierdzają, że nieruchomość została przejęta przez [...] Okręgowe Zakłady Zbożowe już w 1950 r., na 3 lata przed złożeniem wniosku o wywłaszczenie - a zatem rzeczywistym celem decyzji wywłaszczeniowej nie był cel wskazany w art. 1 dekretu, lecz zalegalizowanie stanu posiadania [...] Okręgowych Zakładów Zbożowych; 2. na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a - prawa materialnego, to jest: a) art. 1 dekretu - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy nie były spełnione przesłanki wynikające z tego przepisu, gdyż nieruchomość nie była niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych w sytuacji, gdy: i. nieruchomość położona przy ul. [...]nie była związana gospodarczo z działką, na której znajdowały się zabudowania młyna i magazynów i nigdy nie była wykorzystywana do celów gospodarczych, ii. w sprawie niniejszej faktyczne odjęcie nieruchomości nastąpiło na długo przed wszczęciem postępowania, a decyzja wywłaszczeniowa sanowała jedynie objęcie nieruchomości przez Skarb Państwa bez podstawy prawnej, co nie wypełnia materialnoprawnej przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia, b) art. 8 dekretu - poprzez uznanie, że spełniony został warunek wezwania właścicieli do odstąpienia nieruchomości za cenę określoną na postawie art. 28 przez wykonawcę a zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej, podczas gdy: i. w wezwaniu nie określono ceny wykupu nieruchomości, a także w dacie wezwania nie była ona oszacowana w trybie art. 28 dekretu a tym bardziej nie była zatwierdzona przez właściwy organ oszacowanie nastąpiło dopiero w toku postępowania wywłaszczeniowego, ii. pomimo wniosków dwóch właścicieli nieruchomości będących przedmiotem tego postępowania wywłaszczeniowego ubiegający się o wywłaszczenie nie podjął próby zawarcia umów i podał we wniosku nieprawdę, iż wezwania nie przyniosły skutku, c) art. 5 ust. 1 dekretu - poprzez przyjęcie, iż spełnia wymogi wskazane w tym przepisie zezwolenie udzielone przez Zastępcę Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, w sytuacji gdy winno być ono wydane przez Przewodniczącego, a nie jego zastępcę, d) art. 5 ust 2 dekretu - poprzez przyjęcie, iż spełnia wymogi wskazane w tym przepisie opinia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej (k. 383) w sytuacji gdy winna ona zawierać stwierdzenie, że nabycie nieruchomości, objętej wnioskiem, jest niezbędne dla zrealizowania zamierzenia wykonawcy narodowych planów gospodarczych, którego to stwierdzenia opinia wydana w niniejszej sprawie nie zawiera, e) art. 7 ust. 3 pkt 1 - poprzez przyjęcie, że do wniosku o zezwolenie na nabycie nieruchomości ubiegający się o wywłaszczenie załączył zezwolenie właściwego ministra na zgłoszenie wniosku, podczas gdy w niniejszej sprawie zezwolenie zostało wydane nie przez ministra, lecz przez Prezesa Centralnego Urzędu Skupu i Kontraktacji (k.382). Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o: uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju z dnia 21 lipca 2020 r. nr DO.4.7613.321.2019.EK ewentualnie, w przypadku uznania, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona, uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto skarżący wnosił o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. W dniu 8 maja 2025 r. wpłynął do Naczelnego Sądu Administracyjnego odpis skrócony aktu zgonu uczestniczki postępowania A. M., z którego wynikało, że ww. zmarła w dniu 12 marca 2022 r. Jej natomiast następcami prawnymi są: córka M. S. oraz syn M. S. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) - Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zarzuty te – zdaniem autora skargi kasacyjnej - zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na: obrazie prawa materialnego w postaci: art. 1, art. 8 ust. 1, art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 7 ust. 3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych i na istotnym naruszeniu przepisów postępowania, takich jak: art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w powiązaniu z do art.1, art. 5 ust.1 i 2 oraz art. 8 ust. 1 cyt. dekretu a także "art. 145 § 1 ust. 1 lit c) p.p.s.a." w zw. z art. 7, 8, 10 §1, 11, 77 § 1 i 80 k.p.a. W ocenie składu orzekającego powyższe zarzuty nie były zasadne a przede wszystkim nie były w pełni prawidłowo sformułowane. Przepis bowiem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – zgodnie z utrwalonym orzecznictwem i poglądami doktryny - ma charakter prawnomaterialny, zwłaszcza, gdy został powiązany w skardze kasacyjnej z przepisami prawa materialnego. Z tego powodu zarzut oznaczony w skardze kasacyjnej numerem 1 lit. a) winien być ujęty w ramach zarzutów obrazy prawa materialnego a nie procesowego. Jednocześnie dodać też w tym miejscu trzeba, że skoro skarga kasacyjna dotyczyła decyzji wydanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, to zarzuty kasacyjne (objęte pkt 2 skargi kasacyjnej), nie mogły być oparte tylko na przepisach prawa materialnego, stanowiących podstawę wydania orzeczenia kontrolowanego w trybie nadzorczym. W postępowaniu nadzorczym przepisy te były bowiem oceniane tylko przez pryzmat art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zatem przepisy wskazane w pkt 2 skargi kasacyjnej winny być połączone z w/w przepisem. Odnosząc się natomiast do zarzutów opartych na: art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 10 §1, 11, 77 § 1 i 80 k.p.a., (wadliwie wskazanym jako: "art. 145 § 1 ust. 1 lit c p.p.s.a".) wyjaśnić należy, że towarzysząca im argumentacja miała charakter jedynie materialnoprawny. Wprawdzie więc skarżący zarzucał Sądowi Wojewódzkiemu, że wydając zaskarżony wyrok, nie oparł go 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. ponieważ – zdaniem skarżącego – organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył w/w przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, ale stanowisko swoje w tym zakresie skarżący uzasadniał tylko naruszeniem unormowań zawartych w dekrecie z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Z tych powodów zarzuty kasacyjne, oparte na 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 10 §1, 11, 77 § 1 i 80 k.p.a. należało uznać generalnie za niezasadne. Ocena bowiem, czy decyzja kontrolowana w trybie nadzorczym rażąco naruszała przepisy materialnoprawne, które były jej podstawą, jest bowiem formułowana w oparciu o te właśnie przepisy, analizowane jedynie przez pryzmat przesłanki rażącego naruszenia prawa. Okoliczność natomiast, że organ a następnie sąd administracyjny nie podzielił w tym zakresie poglądu strony skarżącej, nie oznacza jeszcze, że w toku postępowania administracyjnego organ naruszył ( i to w sposób istotny), jakiekolwiek przepisy proceduralne. Przechodząc z kolei do kwestii materialnoprawnych, wyjaśnić wypada, że przedmiotowa sprawa dotyczyła wniosku J. K. (spadkobiercy J. S. W. oraz I. W.) o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 1 lutego 1954 r. nr Sa II - 44/25/54 w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa – [...] nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] o pow. [...] m², uregulowanej w KW nr rep. hip. [...], stanowiącej własność J. M. i J. S. W. (pkt 2 orzeczenia) oraz nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] o pow. [...] m² uregulowanej w KW nr rep. hip. [...], stanowiącej własność I. W. (pkt 3 orzeczenia). Wywłaszczenia te zostały zaś dokonane w trybie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31, dalej: "dekret z 1949 r."). Zdaniem przy tym strony skarżącej, wydając wspomniane wyżej orzeczenie z dnia 1 lutego 1954 r., Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] rażąco naruszyło prawo. W tym zakresie w skardze kasacyjnej wskazano zaś na przepisy: art.1, art. 5 ust. 1 i 2, art. 7 ust. 3 pkt 1 oraz art. 8 cyt. dekretu z 1949 r. Biorąc powyższe pod uwagę wskazać więc należy, że zgodnie z art. 1 w/w dekretu, nieruchomości lub ich części niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych mogą być przejmowane, nabywane i zbywane zgodnie z przepisami dekretu. Po myśli natomiast art. 5 ust. 1 cyt. dekretu, zezwolenia na nabycie nieruchomości udzielał Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na wniosek wykonawcy narodowych planów gospodarczych - na podstawie opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej - jeżeli uznał, że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz że przewidziane były środki na jej nabycie. Opinia prezydium wojewódzkiej rady narodowej powinna zaś zawierać stwierdzenie, że nabycie nieruchomości, objętej wnioskiem, jest niezbędne dla zrealizowania zamierzenia wykonawcy narodowych planów gospodarczych. Opinia powinna uwzględniać zarówno potrzeby wykonawcy narodowych planów gospodarczych, jak i uzasadnione interesy ogólnogospodarcze (ust. 2). Wg natomiast art. 8 ust. 1 dekretu, procedurę wywłaszczenia poprzedzało wezwanie właścicieli do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości za cenę określoną zgodnie z art. 28 dekretu. Odnosząc treść powyższych uregulowań do stanu rozpoznawanej sprawy, wyjaśnić zatem należy, że w art. 3 ust. 1 cyt. dekretu z 1949 r. zostało przewidziane, iż przekazywanie właściwym wykonawcom narodowych planów gospodarczych nieruchomości dotyczy tych nieruchomości, które są niezbędne dla realizacji tych planów. O tym zaś, czy dana nieruchomość jest "niezbędna" – w rozumieniu art. 3 ust. 1 w/w dekretu - decydował Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Wydając bowiem zezwolenie - na wniosek wykonawcy narodowych planów gospodarczych i na podstawie opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej - na nabycie nieruchomości - w trybie art. 5 ust. 1 dekretu z 1949 r. – w istocie rzeczy, tym samym, decydował o zasadności takiego wniosku oraz przesądzał o tym, że środki na jego realizację zostały zabezpieczone. To on zatem decydował o tym, że objęta takim wnioskiem nieruchomość jest niezbędna dla realizacji w/w planów i jednocześnie, że zostały przewidziane środki na jej nabycie. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju zezwolenie zostało wydane w dniu 28 lutego 1953 r. przez Zastępcę Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, którego uprawnienie do podejmowania tego rodzaju czynności wynikało zaś z upoważnienia organu ( vide: art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 10 lutego 1949 r. o zmianie organizacji naczelnych władz gospodarki narodowej). Dodać też w tym miejscu trzeba, że powyższa kwestia ta była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który m. in. w wyroku z dnia 11 września 2018 r. (sygn. akt I OSK 2448/16, LEX nr 2555040), stwierdził, że choć zgodnie z brzmieniem art. 5 omawianego dekretu z 1946 r. zezwolenia na nabycie nieruchomości udzielał Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, to jednak działanie Zastępcy Przewodniczącego w takiej sytuacji było działaniem z upoważnienia organu. Powyższy przepis nie może być bowiem rozumiany w ten sposób, że do wydania zezwolenia uprawiony był wyłącznie i osobiście tylko piastun organu. Kompetencja ta leżała po stronie organu jako całości a więc również w ramach jego wewnętrznej struktury, w tym podmiotów uprawnionych do załatwiania określonych kategorii spraw i działających na podstawie udzielonego pełnomocnictwa a brak jego w aktach sprawy nie podważa jeszcze legalności wydania zezwolenia, o którym mowa w art. 5 dekretu, a tym samym nie wskazuje na wydanie ww. orzeczenia z rażącym naruszeniem prawa. Brak takiego umocowania, czy też samowolność w działaniu pracownika organu wymagałby bowiem wyraźnego wykazania, zwłaszcza w warunkach działania w ramach jednego organu oraz znacznego upływu czasu. Powyższe zezwolenie dotyczyło nabycia nieruchomości położonych w [...] o powierzchni [...], oznaczonych na załączonym planie sytuacyjnym, w tym m.in. nieruchomości stanowiącej własność J. M. i J. S. W. oraz I. W. z przeznaczeniem na cele budowy magazynów zbóż dla [...] w [...] .Zezwolenie to zostało wydane na wniosek [...] w Ł. z dnia 5 lutego 1953 r. nr OA-3/102-1/52/882, a do którego to wniosku dołączono wszystkie, wymagane obowiązującymi wówczas przepisami, dokumenty. Wśród nich znajdowała się m. in. opinia, wydana na podstawie art. 5 ust. 2 dekretu z 1949 r. a ponadto zezwolenie na zgłoszenie w/w wniosku ( art. 7 ust. 3 dekretu z 1949 r.). Wprawdzie owo zezwolenie na zgłoszenie wniosku nie pochodziło od ministra a od Prezesa Centralnego Urzędu Skupu i Kontraktacji, ale - w dacie wydawania wspomnianego zezwolenia, to jest w dniu 28 lutego 1953 r. - obowiązywały już przepisy ustawy z dnia 25 maja 1951 r. o utworzeniu Centralnego Urzędu Skupu i Kontraktacji (Dz. U. Nr 30, poz. 234), a z których wynikało, że Prezes Centralnego Urzędu Skupu i Kontraktacji wykonuje zadania właściwe dla ministra. Ponadto do wniosku o zezwolenie nabycia nieruchomości dołączono także zaświadczenie lokalizacyjne wydane przez właściwe prezydium wojewódzkiej rady narodowej i plan sytuacyjny, obrazujący obszar podlegający wywłaszczeniu oraz odpisy ksiąg wieczystych prowadzonych dla poszczególnych nieruchomości. W rezultacie należało uznać, że okoliczność, iż w tym przypadku Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego udzielił zezwolenia na nabycie opisanej na wstępie nieruchomości – jak wyżej to wskazano - przesądzała o tym, że nieruchomość ta musiała być traktowana w postępowaniu wywłaszczeniowym przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] jako niezbędna dla realizacji planów gospodarczych, w rozumieniu przepisów dekretu z 1949 r. Podkreślić także wypada, że Prezydium WRN nie posiadało kompetencji do oceny (w trybie kontroli), czy omawiane zezwolenie, którego udzielił Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego było w tym konkretnym przypadku uzasadnione. Jeśli więc wnioskodawca wywłaszczenia legitymował się takim zezwoleniem, to organ orzekający w sprawie wywłaszczeniowej musiał ten fakt uwzględniać. Z tych powodów twierdzenia skarżącego, podważające w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w stosunku do orzeczenia wywłaszczeniowego przyjęcie poglądu, że nieruchomość wywłaszczona tym orzeczeniem, nie była "niezbędna" dla realizacji planów gospodarczych oraz zarzucające wadliwość udzielenia omawianego zezwolenia na nabycie nieruchomości przez podmiot wnioskujący, nie zasługiwały na uwzględnienie. Z akt sprawy wynikało, że procedurę wywłaszczenia poprzedzało w tym przypadku wezwanie właścicieli do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości – zgodnie z wymogami art. 8 ust. 1 dekretu z 1949 r. Jak wynikało to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zgodnie z wypisem z wykazu hipotecznego księgi wieczystej rep. hip. [...] z dnia [...]., współwłaścicielami tabularnymi nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] byli J. M. i J. S. W.. Zgodnie natomiast z wypisem z wykazu hipotecznego księgi wieczystej rep. hip. [...] z dnia 4 grudnia 1952 r., współwłaścicielami tabularnymi nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] była I. W. z d. M. Wykonawca narodowych planów gospodarczych skierował wezwania do J. M. i M. M., W. K.– jako spadkobierców współwłaścicieli tabularnych nieruchomości położonej przy ul. [...], objętej rep. hip [...], J. K. – jako spadkobierczyni właścicielki nieruchomości położonej przy [...], objętej rep. hip [...] oraz spadkobierczyni J. W. - współwłaściciela nieruchomości objętej rep. hip. [...], J. Sz. – jako spadkobierczyni I. W. - właścicielki nieruchomości położonej przy [...], objętej rep. hip [...] oraz spadkobierczyni J. W. - współwłaściciela nieruchomości objętej rep. hip. [...]. Zatem inwestor wezwał wszystkich spadkobierców właścicieli nieruchomości objętej rep. hip. [...] i [...]. Okoliczność zaś, że następstwo prawne zostało potwierdzone tylko po J. M. (postanowienie sądu o nabyciu spadku wydane w 1951 r.), nie dowodziło jeszcze, iż w tym przypadku, kontrolowane w trybie nadzorczym orzeczenie z 1954 r., które notabene zostało wprowadzone do obrotu prawnego poprzez jego ogłoszenie (wywieszenie na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] od dnia 6 lutego 1954 r. do dnia 20 lutego 1954 r.) rażąco naruszało prawo, bo postępowanie wywłaszczeniowe – jak twierdzono w skardze kasacyjnej – (cyt.) "przeprowadzono bez uprzedniego ustalenia kręgu spadkobierców zmarłych właścicieli nieruchomości". W ocenie składu orzekającego, takiemu stanowisku przeczyła bowiem, jak wyżej to przedstawiono, okoliczność, iż inwestor ustalił jednak następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości objętych wywłaszczeniem. Skarżący przy tym nie wskazał żadnego przepisu prawa, obowiązującego w dniu 1 lutego 1954 r., a który wymagałby w postępowaniu administracyjnym wykazanie następstwa prawnego na zasadach sukcesji uniwersalnej wyłącznie za pomocą dokumentu urzędowego, a zwłaszcza w sytuacji, gdy następstwo to nie było kwestionowane. Oczywiście, stosując w tym zakresie obecnie obowiązujące standardy, należałoby uznać, że tego rodzaju dokument byłby w dniu dzisiejszym niezbędny, ale ani stosowana w tym zakresie w latach 50-tych ubiegłego wieku przez organy praktyka, ani przepisy obowiązującego wówczas rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. Nr 36, poz. 341 ze zm.), takiego wymogu wprost nie wprowadzały. Tym samym w postępowaniu nadzorczym, dotyczącym orzeczenia wydanego w latach 50-tych ubiegłego wieku, przedstawione wyżej zarzuty skarżącego dotyczące prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego z udziałem osób, które nie legitymowały się w toku tego postępowania odpowiednimi dokumentami, potwierdzającymi fakt, że osoby te były spadkobiercami byłych właścicieli nieruchomości wywłaszczanych, nie miały doniosłości prawnej. Podnieść też trzeba, że na wezwanie inwestora do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości odpowiedziała tylko J. S., która skierowała do organu pismo z dnia 17 kwietnia 1953 r., wyrażając w nim gotowość do zawarcia umowy sprzedaży "jej części" nieruchomości położonej w [...] o pow. [...] m² (a więc nieruchomości położonej przy ul. [...], obj. rep. hip. [...]), a przy tym J. S. nie legitymowała się wówczas jeszcze orzeczeniami o nabyciu spadku po I. W. (orzeczenie w tym przedmiocie wydano dopiero w 1959 r.) oraz po J. W. (orzeczenie takie wydano bowiem w 1957 r.). Dla zawarcia zatem umowy sprzedaży także i z w/w osobą nie doszło, gdyż do umowy sprzedaży nieruchomości, zgodnie z wymogami prawa cywilnego wymagana była (i nadal jest wymagana) forma aktu notarialnego. Zatem stawający do takiego aktu potencjalny zbywca (czy potencjalni zbywcy) musiał się przed notariuszem wylegitymować stosownym tytułem prawnym do nieruchomości. W takiej więc sytuacji nie można było zarzucać, że w postępowaniu wywłaszczeniowym doszło do rażącego naruszenia przepisów dekretu z 1949 r. poprzez wydanie kontrolowanego orzeczenia, gdy J. S. i A. S. wyraziły zgodę na zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości. Mimo bowiem, że inwestor znał potencjalnych spadkobierców właścicieli w/w dwóch nieruchomości, to z uwagi na brak stosownych postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku nie mógł takich umów z tymi osobami zawrzeć. Podsumowywując więc stwierdzić należy, że ponieważ w latach 50-tych ubiegłego wieku inne obowiązywały standardy i wymogi dla sporządzenia aktu notarialnego zawierającego umowę sprzedaży nieruchomości a inne w prowadzonych wówczas postępowaniach administracyjnych, to utożsamianie tych warunków przez skarżącego, zwłaszcza w postępowaniu nadzorczym dotyczącym orzeczenia wydanego w 1954 r., nie było uzasadnione. Dodać też wypada, że z całokształtu okoliczności niniejszej sprawy wynikało również, że objęte decyzją wywłaszczeniową nieruchomości nie spełniały warunków, określonych w art. 30 ust. 1 dekretu z 1949 r. to jest nie miały charakteru uprzywilejowanego a zatem brak było podstaw do zawarcia w tym przypadku umowy zamiany nieruchomości, zgodnie z art. 8 ust. 2 cyt. dekretu. Niewskazanie natomiast konkretnej ceny w wezwaniu o dobrowolne odstąpienie nieruchomości ( odesłanie do art. 28 dekretu) – jak słusznie przyjęły organy oraz Sąd Wojewódzki – nie stanowiło rażącego naruszenia prawa, co wynikało zresztą z treści uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r. (sygn. akt I OPS 2/08). Z tych powodów nie można było skutecznie twierdzić, że zaskarżony wyrok został wydany z obrazą prawa materialnego w postaci art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art.1, art. 5 ust.1 i 2, art. 7 ust. 3 pkt 1 oraz art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., gdyż o rażącym naruszeniu prawa – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – można było mówić dopiero wówczas, gdy - jak słusznie wskazał Sąd Wojewódzki - czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowiłyby zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Taka zaś sytuacja w analizowanym przypadku nie miała miejsca. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał więc skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną i – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.