I OSK 40/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant: asystent sędziego Łukasz Szlęzak po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1558/20 w sprawie ze skargi Gminy S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 kwietnia 2020 r. nr GZ.rn.625.97.2014 w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1558/20 oddalił skargę Gminy S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 kwietnia 2020 r. nr GZ.rn.625.97.2014 w przedmiocie reformy rolnej (k. 44, 67-76v akt sądowych). Skargę kasacyjną wywiodła Gmina S., reprezentowana przez r. pr. M.F., zaskarżając wyrok I SA/Wa 1558/20 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie: 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137, dalej pusa) w zw. z art. 138 § 1 pkt 2, art. 136 § 1, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej kpa) przez błędne przeprowadzenie fazy kontroli decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 kwietnia 2020 r. nr GZ.m.625.97.2014 pod względem jej zgodności z prawem i oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, które miało wpływ na treść tej decyzji, bowiem przy jej wydaniu organ administracyjny: a. uznał bezpodstawnie, że zachodziła podstawa do uchylenia decyzji I instancji i orzeczenia odmiennie co do istoty sprawy; b. przeprowadził postępowanie dowodowe w zakresie wykraczającym poza uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie i naruszył tym samym zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz nieprawidłowo wydał decyzję reformatoryjną (art. 138 § 1 pkt 2 kpa); c. nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego zebranego materiału dowodowego, uznał za udowodnione okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy bez zebrania na te okoliczności materiału dowodowego i nie wyjaśnił wszelkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonał ustaleń faktycznych w sposób dowolny; d. przekroczył zasadę swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa) w wyniku czego w sposób dowolny a także sprzeczny z zebranym materiałem dowodowym ustalił, że część działki ewidencyjnej nr [...] i część działki nr [...], szczegółowo oznaczona na mapie stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji, nie była integralną częścią nieruchomości ziemskiej objętej dekretem o reformie rolnej i nie pozostawała w funkcjonalnym związku z gospodarczą częścią majątku ziemskiego pn. "Dobra Ziemskie P.", w sytuacji, gdy wszechstronna analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że dwór stanowił centralny ośrodek organizacji i zarządzania majątkiem i prowadzoną w nim produkcją rolną; 2. prawa materialnego - art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej Dz.U. z 1945 r. "Nr 10, poz. 51", dalej dekret PKWN) przez niewłaściwe zastosowanie w wyniku czego Sąd przyjął, że teren dworsko-parkowy, w tym rezydencja właściciela nieruchomości ziemskiej, nie spełniał celów wynikających z dekretu i w konsekwencji nie był objęty działaniem dekretu i nie podlegał przejęciu na cele reformy rolnej. Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie na rzecz skarżącego [zwrotu] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie (k. 81-92 akt sądowych). Odpowiedzi na skargę kasacyjna nie wniesiono. Na rozprawie dnia 20 lutego 2025 r. nikt się nie stawił, mimo prawidłowego powiadomienia o terminie rozprawy (k. 119-130 akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26.10.2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, dalej uchwała I OPS 10/09). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Według art. 193 zdanie drugie ppsa, w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze ppsa. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy jest zarzut naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa w zw. z art. 1 § 2 pusa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2, art. 136 § 1, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Zarzut ów okazał się niezasadny. Zaskarżony wyrok oparty jest na prawidłowej wykładni art. 138 § 2 kpa. Art. 138 § 2 kpa stanowi wyłom w kodeksowej konstrukcji postępowania odwoławczego i nie powinien być interpretowany rozszerzająco (uchwała SN z 16.1.1997 r. III ZP 5/96; uchwała NSA z 4.5.1998 r. FPS 2/98, ONSA 1998/3/79, wyrok NSA z: 22.9.1981 r. II SA 400/81, ONSA 1981/2/88; 25.5.1983 r. II SA 403/83, ONSA 1983/1/38; 29.3.2006 r. II OSK 633/05, akceptowane przez B. Adamiak w: B. Adamiak/J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2024, dalej KPA. Komentarz 2024, s. 898, nb 12; s. 901-904 nb 15 do art. 138). Minister miał możliwość w koniecznym zakresie uzupełnić postępowanie dowodowe (art. 136 kpa), mając na uwadze szerszy zakres kognicji organu odwoławczego w świetle znowelizowanego przepisem art. 1 pkt 21 lit. a ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. nr 6, poz. 18, dalej nowelizacja grudniowa) art. 138 § 2 kpa (W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., ZNSA 2011/2/19; glosa R. Sawuły do wyroku NSA z 8.11. 2011 r. II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41). Obecnie organ odwoławczy ma możliwość w koniecznym zakresie uzupełnić postępowanie dowodowe (art. 136 kpa), mając na uwadze szerszy zakres kognicji organu odwoławczego w świetle zmienionego nowelizacją grudniową art. 138 § 2 kpa, także przez przeprowadzenie dowodu Nowelizacje art. 138 i art. 136 kpa mają wzmocnić zasadę prawa do szybkiego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 4 pkt 6 w zw. z art. 106 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 ze zm.), z dniem 1 stycznia 2004 r., w art. 138 skreślono § 3, które to rozwiązanie pozostawało w sprzeczności z ową zasadą (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C. H. Beck 2017, s. 722, nb 6, 7). Nowelizacja art. 138 § 2 kpa przepisem art. 1 pkt 21 lit. a ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. nr 6 poz. 18), poszerzyła kognicję organu odwoławczego. Wreszcie nowelizacja art. 136 kpa, dokonana przepisem art. 1 pkt 33 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935) oraz dodanie art. 138 § 2b kpa, przepisem art. 1 pkt 34 tejże ustawy, zmieniającej Kodeks postępowania administracyjnego z dniem 1 czerwca 2017 r. (które to przepisy weszły w życie przed wydaniem zaskarżonej decyzji i dotyczą postępowań wszczętych po wejściu w życie tejże ustawy - art. 16 - Dz.U. poz. 935), nakazują spojrzeć odmiennie na zasadę dwuinstancyjności, niźli czyniły to częstokroć dotychczas organy odwoławcze. Rola organu odwoławczego nie ogranicza się tylko do kontroli instancyjnej rozstrzygnięcia organu I instancji, lecz organ ten obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego. W takiej sytuacji stronie przysługuje prawo do merytorycznego dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy. I tak też się stało w niniejszej sprawie. Słusznie stwierdził Sąd I instancji, że zarówno organ I, jak i II instancji obowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa). Ocena, czy dana okoliczność została udowodniona jest możliwa dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 kpa). W toku postępowania organy administracji publicznej powinny podejmować wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczać jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Ocenę wiarygodności dowodów można przy tym podważyć skutecznie jedynie wówczas, gdy jest ona niepełna, dowolna, nielogiczna, sprzeczna z zasadami doświadczenia życiowego i zawodowego, a przede wszystkim nie uwzględnia całokształtu materiału sprawy (art. 80 kpa). Takiego zarzutu nie można postawić organowi odwoławczemu. Materiał dowodowy w sprawie został dostatecznie zebrany. Wyjaśnione zostały także wszystkie okoliczności istotne dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Minister w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia prawidłowo wskazał fakty, które uznał za udowodnione i dowody, na których oparł swoje ustalenia. W niniejszej sprawie gdy organ odwoławczy zaprezentował inne stanowisko merytoryczne w sprawie niż organ I instancji, a postępowanie wyjaśniające nie wymagało uzupełnienia w znacznym zakresie, to organ ten może wydać decyzję reformatoryjną, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 kpa, nie zaś decyzję kasacyjną z art. 138 § 2 kpa. Organ nie może unikać merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w sytuacji, gdy stan faktyczny jest możliwy do ustalenia na podstawie zebranego materiału dowodowego, a sporna jest tylko kwestia jego oceny. Jeżeli organ odwoławczy ustali, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego mieszczącego się w granicach art. 136 kpa, wówczas powinien przeprowadzić dodatkowe postępowanie uzupełniające, a następnie zależnie od wyników tego postępowania wydać właściwe rozstrzygnięcie, tj. w tym przypadku orzeczenie reformacyjne. Jeżeli natomiast organ odwoławczy ustali, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego niemieszczącego się w granicach art. 136 § 1 kpa, bowiem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, dopiero wówczas może wydać rozstrzygnięcie kasacyjne, nie może natomiast orzekać na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Jak prawidłowo wskazał Sąd I instancji z akt sprawy wynika, że, jedynymi nowymi dowodami, nieprzeprowadzonymi przez organ I instancji, było zwrócenie się do Wojskowego Biura Historycznego i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety, który miał za zadanie skompilowanie dokumentów dotyczących zagospodarowania terenu w czasie przejęcia majątku na Skarb Państwa (k. 182-178, 193-192v, 242-204 akt administracyjnych). Pozostałe wystąpienia Ministra do innych organów, instytucji i stron postępowania były jedynie ponownymi wystąpieniami do podmiotów, z którymi korespondował już organ I instancji i miały one na celu wyjaśnienie pojawiających się w sprawie niejasności. Taki zakres postępowania dowodowego mieści się w pojęciu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, o którym mowa w art. 136 § 1 kpa (B. Adamiak w: B. Adamiak w: KPA. Komentarz 2024, s. 882-885, nb 1-4 do art. 136). Pismem 15 października 2018 r., półtora roku przed wydaniem decyzji, a następnie pismem z 5 marca 2020 r., półtora miesiąca przed wydaniem decyzji, Minister zawiadomił strony postępowania, w trybie art. 10 kpa, że zgromadzono w sprawie wszystkie dowody, umożliwiając w ten sposób stronom zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz wypowiedzenie się co do całości postępowania dowodowego a także zgłoszenie żądań, wyjaśnień i dowodów w sprawie. Z akt sprawy wynika, że skarżąca kasacyjnie z tego uprawnienia nie skorzystała ani za pierwszym, ani za drugim razem. Odnośnie zarzutów naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za własne stanowisko Sądu I instancji, że w rozpatrywanej sprawie Minister, w oparciu o właściwie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające i dowodowe, prawidłowo zinterpretował art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN i ocenił, że część działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 0,04 ha oraz część działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 8,42 ha, o łącznej powierzchni 8,46 ha, oznaczona na mapie granic parku "Dóbr P." w działkach ewidencyjnych nr [...] i [...], stanowiącej załącznik do decyzji, tworząca zespół dworsko-parkowy, opisana w punkcie 2 zaskarżonej decyzji, nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN. Pozostała część działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 0,05 ha i część działki nr [...] o powierzchni 0,70 ha, o łącznej powierzchni 0,75 ha, oznaczona na mapie granic parku "Dóbr P." w działkach ewidencyjnych nr [...] i [...], stanowiącej załącznik do decyzji, jako obszar posiadający związek funkcjonalny z resztą gospodarstwa rolnego majątku podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Ze zgromadzonych akt sprawy wynika niewątpliwie, że powierzchnia przedmiotowego majątku przekraczała powierzchnię 100 ha, w tym 50 ha gruntów rolnych, a w północnej części majątku zlokalizowany był folwark, przez który prowadziła droga na pola należące do majątku. Na jego terenie znajdowały się spichlerz, stajnia dla koni, obora dla krów, mleczarnia i rządcówka. Na wschód od folwarku znajdował się sad, ogród warzywny oraz cieplarnie. Za drogą okalającą założenie zlokalizowano osiedle dla robotników folwarcznych, tzw. czworaki. W tej formie majątek przetrwał do czasów parcelacji w 1946 r. Ustalenia te potwierdza treść takich dokumentów jak: mapa "Park w P.", "Plan gruntów Dóbr P.", sporządzony w roku 1935 i zatwierdzony 1936 r., odrys mapy majątku P. sporządzony ze szkicu rozrachunkowego przez komisję podziału ziemi w 1946 r., mapy obrazujące ustalenia konserwatorskie - Park w P. (Analiza historyczna na podstawie planu z roku 1946) i Park w P. Plansza inwentaryzacyjna oraz mapa sporządzona przez uprawnionego biegłego geodetę stanowiąca integralną część wydanej decyzji. Na przeważającej części działki nr [...] znajdował się tylko park wraz z dworem, jedynie niewielka północna część tej działki rozpoczynała teren gospodarczy, oddzielony ogrodzeniem od części parkowej. Na części działki nr [...] posadowiona była kuchnia dworska, znajdująca się już w części folwarcznej. W oparciu o analizę materiałów dowodowych, w wykonanym opracowaniu synchronizacyjnym biegły ustalił granice zespołu dworsko-parkowego z czasu przejęcia majątku na Skarb Państwa na cele reformy rolnej w oparciu o mapę z 1935 r., która w sposób szczegółowy pokazuje przedwojenne zagospodarowanie majątku P. W aktach sprawy znajduje się opracowanie "Ewidencja Parku w P." (Warszawa 1993), które potwierdza fakt, że w latach dwudziestych ubiegłego wieku rządcą majątku został pan B. (k. 156v akt administracyjnych) oraz poza terenem dworsko-parkowym, na terenie folwarcznym istniała tzw. rządówka wybudowana w 1912 r. (k. 151, 148v pkt 3.2; k. 140 - zdjęcie 6 z opisem w aktach administracyjnych), a także że teren ogrodu był ogrodzony (k. 156 akt administracyjnych). Ze znajdującej się w aktach I instancji kserokopii "Protokołu w sprawie przejęcia przedmiotowego majątku na cele reformy rolnej" z 3 października 1944 r. (k. 149 t. II akt Wojewody) wynika, że "na nieruchomości było 70 m muru z kamienia w podwórzu, parkan siatkowy 400 m, parkan sztachetowy 400 m i płot z drutu kolczastego 400 m wszystko w stanie średnim". Niekwestionowany jest fakt, że przed wybuchem wojny we dworze mieszkał jego właściciel z rodziną. Rządca mieszkał w znajdującej się w części folwarcznej rządówce. Oznacza to, że zespół dworsko-parkowy był typowym założeniem mieszkalnym i był wykorzystywany na potrzeby osobiste jego właściciela i członków jego rodziny, co ilustrują znajdujące się w aktach sprawy kserokopie zdjęć rodzinnych. Na terenie tym nie było budynków gospodarczych czy sprzętu rolniczego. Żaden ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów nie wskazuje, by zespól dworsko-parkowy był w jakikolwiek sposób wykorzystywany do celów bezpośrednio związanych z działalnością rolniczą ani do sprawowania bieżącego i bezpośredniego zarządu majątkiem. Rozpatrując niniejszą sprawę w aspekcie treści art. 1 ust. 2 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej (o treści obowiązującej w dniu 19 września 1944 r. -wejścia w życie dekretu w jego pierwotnym brzmieniu - Dz.U. z 1944 r. nr 4 poz. 17 - tempus regit actum - uw. NSA), zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 lit. r dekretu PKWN, nie zasługiwał na uwzględnienie. Na wadliwość realizacji reformy rolnej wielokrotnie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny (przykładowo - uzasadnienie uchwały Siedmiu Sędziów NSA z 10.1.2011 r. I OPS 3/10, dalej uchwała I OPS 3/10, ONSAiWSA 2011/2/23, s. 57; uzasadnienie uchwały Siedmiu Sędziów NSA z 5.6.2006 r. I OPS 2/06I OPS 2/06, dalej uchwała I OPS 2/06, ONSAiWSA 2006/5/123, s. 38-39) i doktryna (A. Machnikowska, Prawo własności w Polsce w latach 1944-1981. Studium historycznoprawne, Wyd. Uniw. Gdańskiego 2010, s. 192-200; J. Majorowicz, Ustrój rolny w: XX-lecie Sądu Najwyższego w PRL, Warszawa 1967, s. 157). Brak jest podstaw do tego, by przepisy nacjonalizacyjne, które wprowadziły rewolucyjne ograniczenia prawa własności wyjaśniać jeszcze głębiej w kierunku ograniczenia prawa, i to w drodze wykładni rozszerzającej, wbrew brzmieniu przepisu (uchwała SN z 27.9.1991 r. III CZP 90/91, OSNC 1992/5/72; wyrok SN z 8.5.1992 r. III ARN 23/92, OSP 1993/3/47; wyrok NSA z 2.9.2008 r. I OSK 1116/07, Lex 498316). Zgodnie z art. 2 ust. 1 zd. wstępne dekretu, "nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym" (verba legis) o wskazanym areale przechodziły na własność Skarbu Państwa bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia. Nieruchomością ziemską w rozumieniu art. 2 dekretu była nieruchomość położona poza granicami administracyjnymi miast (F. Longchamps, Prawo agrarne, Gebethner i Wolff 1949, s. 45, uw. 2, lit. a; T. Kulicki, Pojęcie nieruchomości ziemskiej w rozumieniu dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, Kwartalnik Prawa Prywatnego 2016/3/s.588-589). Określenie "o charakterze rolniczym" jednoznacznie wskazuje, że nieruchomości te były użytkowane lub nadawały się do produkcji rolnej. Materialnoprawną podstawę kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzji stanowił art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Zgodnie z tym przepisem, na cele reformy rolnej przejęciu będą podlegały stanowiące własność czy współwłasność osób fizycznych lub prawnych nieruchomości ziemskie o określonym areale. Zdanie pierwsze ust. 1 art. 2 dekretu, w pierwotnym brzmieniu (opublikowanym w Dz.U. RP z 1944 r. nr 4, poz. 17), odwoływało się bezspornie do "nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym". Późniejsza nowelizacja dokonana dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. nr 3 poz. 9) polegała na skreśleniu słów "o charakterze rolniczym". Brzmienie art. 2 ust. 1 zd. 1 - zawarte w tekście jednolitym zamieszczonym w Dzienniku Ustaw z 1945 r. nr 3 poz. 13 - nie obejmowało więc skreślonych nowelą słów "o charakterze rolniczym". Jednakże nie oznacza to, że dekret dotyczył wszelkich nieruchomości, a nie jedynie nieruchomości określonego rodzaju, a mianowicie nieruchomości ziemskich. Dekret nie definiował pojęcia "nieruchomość ziemska". Pojęcie to winno być więc wyjaśnione z uwzględnieniem normatywnych celów reformy rolnej, a zwłaszcza w nawiązaniu do art. 1 ust. 2 dekretu, który ustala, dla realizacji jakich zamierzeń mają służyć grunty przejmowane na potrzeby reformy rolnej. Zastosowanie w tym zakresie wykładni celowościowej dodatkowo uzasadnia restrykcyjny charakter przepisów dekretu. Stanowisko takie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały I OPS 2/06), wskazując, że z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu wynika, że na cele reformy rolnej mogą być przeznaczone tylko te nieruchomości ziemskie, które odpowiadają celom wskazanym "w art. 1 część druga dekretu. Tak więc nie chodzi tu o wszystkie nieruchomości, które mogły być nazwane jako ziemskie, ale o pewną ich grupę, przydatną do realizacji określonych celów, które zostały wyczerpująco wymienione w punktach a, b, c, d i e art. 1 ust. 2 dekretu". Sąd stwierdził także, że punkty a-c bezspornie odnoszą się do gruntów rolnych przeznaczonych na upełnorolnienie lub utworzenie nowych gospodarstw rolnych. Wątpliwości budzą jedynie dwa następne punkty, jednak mowa w nich o zarezerwowaniu "odpowiednich terenów" na realizację określonych celów, a nie zarezerwowaniu "odpowiednich obiektów". To, że przepisy dekretu w odniesieniu do pałaców, dworów czy też innych obiektów były nadużywane przez ówczesne władze, świadczy jedynie o tym, że cele tych władz były odległe od celów wskazanych w art. 1 ust. 2 dekretu. W uchwale Trybunału Konstytucyjnego z 19.9.1990 r. W 3/99 (OTK 1990 r. poz. 26, s. 174, dalej uchwała W 3/99), która zachowuje swoją wartość i aktualność, pomimo utraty mocy powszechnie obowiązującej, przyjęto, że pod pojęciem "nieruchomość ziemska" używanym w dekrecie należy rozumieć nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym (ONSAiWSA 2006/5/123 s. 38-39). Powiększony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN przeszły na cele reformy rolnej tylko te nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, mogące być wykorzystane na cele wskazane w art. 1 część druga dekretu, których łączna powierzchnia przekracza wielkości obszarowe określone w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu (wyrok NSA z 7.5.2009 r. I OSK 686/08, cbosa). Reforma rolna dotyczyła tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej (uzasadnienie uchwały I OPS 3/10, ONSAiWSA 2011/2/23 s. 54). Przedmiotowe postępowanie administracyjne toczyło się w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. nr 10 poz. 51 ze zm.). Zadaniem tego postępowania było ustalenie i rozstrzygnięcie, czy przedmiotowa nieruchomość podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu i tym samym podlegała przejęciu na cele reformy rolnej. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że Minister prawidłowo ustalił, że teren dworsko-parkowy, opisany w punkcie 2 (drugim) zaskarżonej decyzji i oznaczony na mapie, stanowiącej Załącznik nr 2 tej decyzji (k. 253-248 akt administracyjnych) nie pozostawał w związku funkcjonalnym z pozostałą częścią majątku "Dobra Ziemskie P.". Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.