I OSK 399/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant starszy asystent sędziego Marita Gagatek-Jarzyna po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 października 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1042/22 w sprawie ze skargi Z.K. na uchwałę Rady Miasta G. z dnia 17 grudnia 2020 r. nr XXII/441/2020 w przedmiocie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami miasta w zakresie nabywania, zbywania, obciążania oraz ich wydzierżawiania na okres dłuższy niż 3 lata postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. zwrócić Z.K. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach uiszczony wpis od skargi w wysokości 300 (trzysta) złotych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z.K. (dalej: skarżący) na uchwałę Rady Miasta G. z 17 grudnia 2020 r., nr [...], w przedmiocie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami miasta w zakresie nabywania, zbywania, obciążania oraz ich wydzierżawiania na okres dłuższy niż 3 lata, wyrokiem z 27 października 2022 r., sygn. II SA/Gl 1042/22, oddalił skargę. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Rada Miasta G. (dalej – Rada Miasta, organ uchwałodawczy) w dniu 17 grudnia 2020 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami miasta G. w zakresie nabywania, zbywania, obciążania oraz ich wydzierżawiania na okres dłuższy niż 3 lata (dalej: uchwała). W skardze z 20 czerwca 2022 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik Z.K. zakwestionował powyższą uchwałę Rady Miasta z 17 grudnia 2020 r. nr [...] w zakresie § 7 ust. 1 załącznika do niej, zarzucając naruszenie art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm. – dalej u.g.n.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu niedozwolonego i przeciwnego ustawie kryterium w postaci braku zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w inny sposób. Wobec tego zarzutu pełnomocnik strony wniósł o: 1) stwierdzenie nieważności § 7 ust. 1 załącznika do uchwały Rady Miasta G. z 17 grudnia 2020 r. nr [...]; 2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W skardze zawarto również żądanie przeprowadzenia dowodu z: 1) kopii uchwały z 17 grudnia 2020 r. nr [...] dla wykazania treści uchwały wraz z załącznikiem, a także zastosowania przez organ niedozwolonego i sprzecznego z ustawą kryterium dla nabycia lokalu pozostającego w zasobach mieszkaniowych Miasta G.; 2) kopii wniosku skarżącego z 23 grudnia 2020 r. o nabycie na własność lokalu nr [...] położonego przy ul. [...] w G. będącego w zasobach mieszkaniowych Miasta G. (dalej: Lokal), celem wykazania faktu złożenia przez skarżącego takiego wniosku i jego treści; 3) kopii odpowiedzi Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej w G. (dalej: ZGM) z 1 marca 2021 r. odmawiającej nabycia przez skarżącego na własność Lokalu, celem wykazania faktu odmowy zbycia skarżącemu Lokalu, a także zastosowania przez ZGM oraz organ niedozwolonego i sprzecznego z ustawą kryterium dla nabycia lokalu pozostającego w zasobach mieszkaniowych Miasta G.; 4) kopii ponownego wniosku skarżącego z 8 marca 2021 r. o nabycie na własność Lokalu celem wykazania faktu złożenia przez skarżącego ponownego wniosku i jego treści; 5) kopii odpowiedzi ZGM-u z 20 kwietnia 2021 r. odmawiającej nabycia przez skarżącego na własność Lokalu celem wykazania faktu odmowy zbycia skarżącemu Lokalu, a także zastosowania przez ZGM oraz organ niedozwolonego i sprzecznego z ustawą kryterium nabycia lokalu pozostającego w zasobach mieszkaniowych Miasta G.; 6) kopii pisma uzupełniającego skargę skarżącego z 14 maja 2021 r. na działania Dyrektora ZGM-u celem wykazania faktu złożenia przez skarżącego skargi na działania Dyrektora ZGM-u wobec nieprawidłowości natury faktycznej i prawnej przy rozpoznaniu wniosku skarżącego o nabycie Lokalu; 7) odpisu uchwały nr [...] Rady Miasta G. z 18 listopada 2021 r. w sprawie rozpatrzenia skargi na działania Dyrektora ZGM-u celem wykazania faktu uznania skargi skarżącego przez Radę Miasta G. za bezzasadną; 8) kopii pisma ZGM-u z 8 listopada 2013 r. zawiadamiającego o przeznaczeniu Lokalu na sprzedaż celem wykazania faktu przeznaczenia Lokalu na sprzedaż, a także zawiadomienia ówczesnego najemcy Lokalu o jego przeznaczeniu na sprzedaż; 9) odpisu prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w G. I Wydziału Cywilnego z 29 września 2020 r. sygn. akt I C 2108/19 wraz z uzasadnieniem celem wykazania treści wyroku wraz z uzasadnieniem, a także wstąpienia przez skarżącego w stosunek najmu w odniesieniu do Lokalu oraz ustalenia przez Sąd Rejonowy braku zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych skarżącego. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że skarżący na podstawie wyroku Sądu Rejonowego w G. z 19 września 2020 r. sygn. akt I C 2108/19. wstąpił w stosunek najmu po zmarłej w 2017 r. matce – J.K. Następnie korzystając z możliwości zakupu Lokalu z 60% bonifikatą, czego propozycja przedstawiona została poprzedniemu najemcy, skarżący zwrócił się do ZGM-u z wnioskiem wyrażającym wolę nabycia go na własność. W związku z tym, że został on błędnie odczytany w tym zakresie, że nabycie ma nastąpić do majątku wspólnego małżeńskiego i podyktowaną tym odmową uwzględnienia wniosku, skarżący wystąpił z kolejnym wnioskiem jasno precyzując, że mieszkanie wejdzie do jego odrębnego majątku. Podanie to również zostało rozpatrzone negatywnie z uwagi na przyjęcie, że jego potrzeby są zaspokajane poprzez uprawnienie do korzystania z mieszkania małżonki. Tym samym – zdaniem pełnomocnika – ZGM zastosował niedozwolone i sprzeczne z ustawą kryterium dla nabycia lokalu. Wskazano również, że skarga na Dyrektora ZGM-u została uznana za nieuzasadnioną. Natomiast odmowa sprzedaży lokalu nie została zaskarżona, ponieważ nie przybrała ona formy decyzji. Pełnomocnik uzasadniając interes prawny swego mocodawcy, wskazał, że skarżący zamieszkuje w Lokalu i gdyby skarżona uchwała nie zawierała kwestionowanego kryterium, to mógłby nabyć wspomniane mieszkanie na własność, korzystając z przysługującego mu pierwszeństwa, zwłaszcza, że został on przeznaczony do sprzedaży, jak wynika wyraźnie z pisma ZGM-u z 8 listopada 2013 r. Niezależnie od tego – jak zaznaczył pełnomocnik – interes prawny skarżącego w zaskarżeniu uchwały wyraża się w samym żądaniu ustalenia przysługiwania skarżącemu prawa pierwszeństwa do nabycia Lokalu, nawet gdyby nie został on przeznaczony do sprzedaży. Uzasadniając zarzut wadliwości uchwały, wskazano, że § 7 ust. 1 załącznika do uchwały wprowadza kryterium, które jest sprzeczne z art. 34 ust. 1 u.g.n. Podkreślono, że niedopuszczalnym jest ustanawianie żadnych dodatkowych kryteriów ponad te określone ustawą. Dla wzmocnienia prawidłowości zaprezentowanego stanowiska podniesiono, że pozostaje on w zgodności z poglądem wyrażonym w wyroku NSA z 27 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 281/14 (Lex nr 1478763) oraz stanowiskiem prezentowanym przez E. Bończak-Kucharczyk (Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022, art. 34.). W odpowiedzi na skargę z 20 lipca 2022 r. pełnomocnik Gminy wniósł o jej odrzucenie, względnie o jej oddalenie. Uzasadniając to żądanie pełnomocnik Gminy podniósł, że brak jest substratu zaskarżenia skargą na kanwie niniejszego stanu faktycznego. W tym zakresie podkreślono, że nieuprawnionym jest twierdzenie, że Lokal przeznaczony jest do sprzedaży. Otóż, jak wyjaśniono, pismo z 8 listopada 2013 r. skierowane do poprzedniego najemcy – matki skarżącego nie ma charakteru zawiadomienia, o którym mowa w art. 34 ust. 4 u.g.n., a tym samym nie można go traktować jako dowód na powyższe twierdzenie skarżącego. Z tego też względu jego prawo pierwszeństwa nie zaktualizowało się, a w konsekwencji nie został go pozbawiony. Zwrócono również uwagę, że dla wykazania niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w znaczeniu § 7 ust. 1 załącznika do uchwały bez znaczenia pozostaje wyrok Sądu Rejonowego w G. z 19 września 2020 r. sygn. akt I C 2108/19. Wskazano bowiem na odmienność przesłanek warunkujących wejście w stosunek najmu od tych dotyczących wykupu lokalu z zasobu komunalnego gminy. Autor odpowiedzi na skargę podkreślił, że skoro prawo pierwszeństwa powstaje dopiero w momencie wyrażenia aktu woli przeznaczenia danej nieruchomości do zbycia, a warunek ten nie został spełniony, to nie istnieje interes skarżącego w zakwestionowaniu uchwały. W tym kontekście stwierdzono, że uchwała w żaden sposób nie uchybia zasadom pierwszeństwa w przypadku zbywania nieruchomości, określonym w u.g.n. Natomiast zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym podejmowanie uchwał dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości należy do właściwości rady gminy. To prezydent miasta jako organ właściwy decyduje o przeznaczeniu nieruchomości do sprzedaży, uwzględniając zasady uchwalone przez radę gminy w celu racjonalnego gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości i zabezpieczenia możliwości realizacji przez organy gminy jej zadań własnych. Te ostatnie oznaczają przede wszystkim zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych osób najbardziej tego potrzebujących. Podniesiono, że podobnie wypowiedział się w tej kwestii WSA w Gliwicach w wyroku z 16 grudnia 2019 r. oddalającym skargę na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w G. z 2 grudnia 2004 r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami Miasta G. w zakresie nabycia, zbycia, obciążania oraz ich wydzierżawienia na okres dłuższy niż 3 lata, w zakresie pkt IX.3 załącznika do niej, który ma tożsame brzmienie z § 7 ust. 1 załącznika do uchwały. Zauważono ponadto, że Wojewoda Śląski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 21 stycznia 2021 r. dotyczącym zaskarżonej uchwały, nie zakwestionował § 7 ust. 1 załącznika do niej. Podsumowując, pełnomocnik Gminy stwierdził, że biorąc pod uwagę przytoczony wyrok, a także zgodnie z art. 34 ust. 1 u.g.n. pierwszeństwo w nabyciu lokalu mieszkalnego przysługuje najemcy w przypadku zbywania nieruchomości. Przeznaczenie lokalu do sprzedaży jest warunkiem koniecznym wystąpienia prawa pierwszeństwa, w oparciu o które najemca wywodziłby prawo do bezprzetargowego nabycia nieruchomości lokalowej. W omawianym przypadku nie doszło do przeznaczenia lokalu do sprzedaży, a w związku z tym twierdzenie pełnomocnika skarżącego, że gdyby zaskarżona uchwała nie zawierała kryterium nieposiadania zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych Lokal zostałby przeznaczony do sprzedaży na rzecz najemcy, nie ma odzwierciedlenia w faktach. W piśmie z 6 września 2022 r. pełnomocnik skarżącego odniósł się do stanowiska zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę. W replice tej podtrzymał zarzuty i wnioski zawarte w skardze. Ponadto wniósł o zobowiązanie organu do złożenia dokumentu, z którego wynika, że lokal nr [...] położony przy ul. [...] nie jest przeznaczony do sprzedaży na okoliczność ustalenia przeznaczenia lokalu do sprzedaży. Ponadto zawnioskowano o zobowiązanie ZGM-u do złożenia: 1) wszystkich zawiadomień lub pism ogólnych wysłanych przez ZGM do najemców lokali położonych przy ul. [...] w G., w których zawarto informację o przeznaczeniu lokali do sprzedaży wraz z dowodami nadania/doręczenia na okoliczność terminu oraz treści tych zawiadomień; 2) listy lokali położonych przy ul. [...] w G. wykupionych przez najemców wraz z podaniem daty dokonania wykupu lokalu oraz daty przeznaczenia lokalu do wykupu na okoliczność przeznaczenia wszystkich lokali położonych przy ul. [...] w G. do wykupu oraz ujawnienia listy lokali wykupionych; 3) dokumentu, na podstawie którego zostało skierowane do J.K. zawiadomienie z 8 listopada 2013 r. (nr ZGM-49989/2013/ENN) o możliwości wykupu lokalu przy ul. [...] w G. na okoliczność ustalenia podstawy rzeczonego pisma oraz przeznaczenia lokalu do sprzedaży; 4) pełnej korespondencji wychodzącej za okres od 1 stycznia 1990 r. do dnia wniesienia skargi kierowanej na adres ul. [...] w G., na okoliczność ustalenia przeznaczenia lokalu do sprzedaży; wszystkie także na okoliczność istnienia interesu prawnego skarżącego do zaskarżenia uchwały. W dalszej części pełnomocnik strony podniósł, że organ w żaden sposób nie wykazał prawdziwości twierdzeń, że lokal zajmowany przez skarżącego nie jest przeznaczony do sprzedaży. Jego zdaniem z pisma ZGM-u, czy też pism skierowanych do poprzedniego najemcy, wynika wręcz, że w istocie mieszkanie to mogłoby być sprzedane najemcy, gdyby nie zapis § 7 ust. 1 załącznika do uchwały. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał w wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej uchwały, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji wyjaśnił, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 52 i art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2017 r. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a., w brzmieniu nadanym ustawą nowelizacyjną, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Zaskarżona uchwała została wydana po wejściu w życie wspomnianej nowelizacji, tj. po 1 czerwca 2017 r. Badając formalną dopuszczalność wniesionej skargi, Sąd I instancji wskazał, że w odniesieniu do aktów prawa miejscowego oraz innych aktów z zakresu administracji publicznej, po zmianie p.p.s.a. i ustawy o samorządzie gminnym dokonanej 1 czerwca 2017 r. wskutek powołanej wyżej ustawy zmieniającej, zniesiono obowiązek uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi (art. 52 p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) oraz usunięto ograniczenie czasowe do wniesienia skargi (art. 53 § 2a p.p.s.a.). Zgodnie zaś z przepisem art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 559 ze zm. – dalej u.s.g.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Na tle art. 101 ust. 1 u.s.g. Sąd I instancji uznał, że skoro skarżący bezspornie jest najemcą lokalu mieszkalnego zlokalizowanego w G. przy ul. [...], to posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Przechodząc do dalszych rozważań, Sąd I instancji wyjaśnił, iż podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy mogą być tylko istotne naruszenia prawa. Ponadto, zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. Mając na względzie wynikający z art. 134 p.p.s.a. zakres kontroli sądowej, Sąd meriti wskazał, że skarga z 20 czerwca 2022 r. zawiera żądanie stwierdzenia nieważności § 7 ust. 1 załącznika do uchwały Rada Miasta G. z 17 grudnia 2020 r. nr [...]. Oznacza to, że ocenie została poddana jedynie zgodność tego aktu z prawem. Tym samym poza zakresem niniejszego postępowania są wszelkie inne zagadnienia, jak m.in. to, czy zajmowany przez skarżącego Lokal – będący w zasobie gminnym – przeznaczony jest do sprzedaży, a także czy skarżący spełnia kryteria warunkujące jego nabycie. Ponadto poza niniejszą sprawą pozostają również podnoszone przez pełnomocnika skarżącego okoliczności związane ze staraniami strony zmierzającymi do nabycia wspomnianego Lokalu. Z tych samych względów wnioski dowodowe dotyczące wszelkich kwestii, które odnoszą się do tych zagadnień, nie zasługują na uwzględnienie. Dokonując oceny zgodności z prawem § 7 ust. 1 załącznika do uchwały, Sąd I instancji posłużył się m.in. argumentacją przedstawioną w wyroku WSA w Gliwicach z 16 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 1119/19, i skonkludował, że podejmując przedmiotową uchwałę Gmina uwzględniła realizację nałożonych na nią zadań i nie naruszyła przepisów dotyczących zasad gospodarowania mieniem komunalnym. Obowiązujące przepisy, a w szczególności art. 34 u.g.n. przyznaje określonym grupom najemców pierwszeństwo w nabyciu najmowanego lokalu mieszkalnego. Ustawodawca wprowadzając pierwszeństwo w nabyciu lokalu, określił jedynie zakaz zbywania rzeczy w sposób naruszający to pierwszeństwo, przy czym aktualizuje się ono dopiero wówczas, gdy gmina ogłosi swój zamiar sprzedaży nieruchomości – czyli m.in lokali mieszkalnych. Natomiast w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. zawarto delegację dla rady gminy do określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Tym samym dano organowi uchwałodawczemu uprawnienie do określenia zasady gospodarowania majątkiem nieruchomym gminy, a tym samym ukształtowania takich zasad, które pozwalają na realizacje jej zadań własnych. Ponadto Sąd I instancji podkreślił, że kwestionowany § 7 ust. 1 załącznika do uchwały nie wyłącza zasady pierwszeństwa wynikającej z art. 34 ust. 1 u.g.n., o ile osoba chcąca z niej skorzystać znajduje się w sytuacji, o której jest w nim mowa. Zamieszczenie zatem kwestionowanego zapisu w przedmiotowej uchwale nie spowodowało przekroczenia zakresu upoważnienia ustawowego do ustalania prawem miejscowym zasad zarządu mieniem gminy. Wprowadzone ograniczenie możliwości nabycia lokalu mieszkalnego jest bowiem wyrazem realizacji przez gminę zadań własnych – w tym przypadku wymogu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych mieszkańców. Rada Miasta pozbawiając możliwości preferencyjnego nabycia lokalu mieszkalnego osoby, których potrzeby mieszkaniowe są zaspokojone w inny sposób, działała zgodnie z prawem. Odnosząc się do żądania pełnomocnika organu dotyczącego zasądzenia od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, Sąd I instancji wyjaśnił, że przepisy p.p.s.a. nie dają podstawy prawnej do uwzględnienia takiego wniosku. Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że zaskarżona uchwała Rady Miasta odpowiada prawu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył skarżący, zastępowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji: I. naruszenie prawa materialnego tj.: 1) art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm., dalej: u.g.n.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu niedozwolonego i przeciwnego ustawie kryterium w postaci braku zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w inny sposób, podczas gdy z przepisu tego wynika obowiązek zastosowania wyłącznie kryteriów w nim określonych; 2) art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm., dalej: u.s.g.) poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że delegacja ustawowa tego przepisu pozwala na określenie uchwałą rady gminy kryteriów zbywania nieruchomości wykraczających poza kryteria określone w powszechnie obowiązujących przepisach prawa, w tym w art. 34 ust. 1 u.g.n., podczas gdy należało uznać, że przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy do wykroczenia poza delegację ustawową z art. 34 ust 1 u.g.n. i nie uprawnia rady gminy do ustanowienia innych niż ustawowe kryteriów nabycia nieruchomości z zasobów gminy. II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, która z uwagi na rażące naruszenie prawa materialnego powinna zostać uwzględniona, 2) art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w postaci skopiowania kilku fragmentów uzasadnienia wyroku z innego orzeczenia, tj. z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 16.12.2019 r. (II SA/G11119/19, LEX nr 2774286) oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 8.06.2010 r. (III SA/Kr 970/09, LEX nr 643880), co poddaje w wątpliwość, czy wydane w przedmiotowej sprawie orzeczenie pochodzi od Sądu orzekającego, 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w postaci nierozpoznania istoty sprawy i wadliwego uzasadnienia wyroku poprzez brak rozstrzygnięcia, czy lokal nr [...] położony przy ul. [...] w G. przeznaczony jest do sprzedaży, podczas gdy jest to element warunkujący aktualizację prawa pierwszeństwa na podstawie art. 34 ust. 1 u.g.n., 4) art. 106 § 5 k.p.a. w zw. z art. 233 w zw. z art. 227 k.p.c. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na: a) pominięciu dowodu z zawiadomienia z 8 listopada 2013 r. o przeznaczeniu lokalu do sprzedaży, podczas gdy z pisma tego wyraźnie wynikało, że lokal nr [...] położony przy ul. [...] w G. przeznaczony jest do sprzedaży, b) oddaleniu wniosku skarżącego o zobowiązanie organu do złożenia dokumentu, z którego wynika, że lokal nr [...] położony przy ul. [...] w G. nie jest przeznaczony do sprzedaży na okoliczność ustalenia przeznaczenia lokalu do sprzedaży oraz o zobowiązanie Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej w G. do złożenia a) wszystkich zawiadomień lub pism ogólnych wysłanych przez ZGM w G. do najemców lokali położonych przy ul. [...] w G., w których zawarto informację o przeznaczeniu lokali do sprzedaży, wraz z dowodami nadania/doręczenia na okoliczność terminu oraz treści tych zawiadomień, b) listy lokali położonych przy ul. [...] w G. wykupionych przez najemców wraz z podaniem daty dokonania wykupu lokalu oraz daty przeznaczenia lokalu do wykupu na okoliczność przeznaczenia wszystkich lokali położonych przy ul. [...] w G. do wykupu oraz ujawnienia listy lokali wykupionych, c) dokumentu, na podstawie którego zostało skierowane do J.K. zawiadomienie z 8 listopada 2013 r. (nr ZGM-49989/2013/ENN) o możliwości wykupu lokalu przy ul. [...] w G. na okoliczność ustalenia podstawy rzeczonego pisma oraz przeznaczenia lokalu do sprzedaży, d) pełnej korespondencji wychodzącej za okres od 1 stycznia 1990 r. do dnia wniesienia skargi kierowanej na adres ul. [...] w G., na okoliczność ustalenia przeznaczenia lokalu do sprzedaży, i niedopuszczenia dowodu z tych dokumentów, podczas gdy w przedmiotowej sprawie należało ustalić także fakt przeznaczenia lokalu do sprzedaży, jako element warunkujący skorzystanie z prawa pierwszeństwa, o którym mowa w art. 34 ust. 1 u.g.n. • Powyższe naruszenia prawa procesowego doprowadziły w rezultacie do naruszenia art. 151 p.p.s.a poprzez bezpodstawne oddalenie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Podnosząc powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny poprzez jej uwzględnienie w postaci stwierdzenia nieważności zaskarżonej pierwotnie Uchwały w części dotyczącej § 7 ust. 1 załącznika do Uchwały w brzmieniu "Prawo nabycia samodzielnego lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przysługuje wyłącznie najemcom, których potrzeby mieszkaniowe nie są zaspokajane w inny sposób", a ewentualnie w postaci uchylenia pierwotnie zaskarżonej Uchwały w zaskarżonej części, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Wniesiono także o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych za obie instancje. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Jednocześnie, w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniesiono o zobowiązanie Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej w G. (adres: [...]) do złożenia: a) wszystkich zawiadomień lub pism ogólnych wysłanych przez ZGM w G. do najemców lokali położonych przy ul. [...] w G., w których zawarto informację o przeznaczeniu lokali do sprzedaży, wraz z dowodami nadania/doręczenia celem wykazania faktu terminu oraz treści tych zawiadomień, b) listy lokali położonych przy ul. [...] w G. wykupionych przez najemców wraz z podaniem daty dokonania wykupu lokalu oraz daty przeznaczenia lokalu do wykupu celem wykazania faktu przeznaczenia wszystkich lokali położonych przy ul. [...] w G. do wykupu oraz ujawnienia listy lokali wykupionych, c) dokumentu, na podstawie którego zostało skierowane do J.K. zawiadomienie z 8 listopada 2013 r. (nr ZGM-49989/2013/ENN) o możliwości wykupu lokalu przy ul. [...] w G. celem wykazania faktu podstawy rzeczonego pisma oraz przeznaczenia lokalu do sprzedaży, d) pełnej korespondencji wychodzącej za okres od 1 stycznia 1990 r. do dnia wniesienia skargi kierowanej na adres ul. [...] w G., celem wykazania faktu przeznaczenia lokalu do sprzedaży, jako że dowody te zmierzają do ustalenia przeznaczenia lokalu do sprzedaży jako elementu warunkującego skorzystanie z prawa pierwszeństwa, o którym mowa w art. 34 ust. 1 u.g.n., co jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie; chyba że Naczelny Sąd Administracyjny uzna, że fakt przeznaczenia lokalu do sprzedaży dostatecznie został wykazany w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach w postaci złożenia do akt sprawy zawiadomienia z 8 listopada 2013 r. o przeznaczeniu lokalu do sprzedaży. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz organu zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zakres badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny wynika z trzech źródeł. Pierwszym z nich jest skarga kasacyjna, w której strona określa granice wiążące Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."). Zakres kontroli instancyjnej w tym przypadku jest ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Drugim źródłem jest ocena sprawy pod względem występowania podstaw nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Trzecim – stosownie do art. 189 p.p.s.a – konieczność oceny, czy skarga do sądu administracyjnego podlegała odrzuceniu względnie czy postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe. Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek badania dopuszczalności skargi z urzędu na każdym etapie rozpoznawanej sprawy i to niezależnie od tego, czy w skardze kasacyjnej zawarto wniosek o zastosowanie przepisu art. 189 p.p.s.a. i czy zachodzą również brane z urzędu pod uwagę podstawy nieważności (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008 r., str. 488). Z powyższych względów, niezależnie od granic skargi kasacyjnej, obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostaje ocena, czy skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie ulegała odrzuceniu przez Sąd I instancji (por. postanowienia NSA: z 2 września 2008 r., II GSK 310/08; z 7 października 2025 r., I OSK 2339/22; z 20 stycznia 2026 r., I OSK 312/23; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09). Przedmiotem zaskarżenia była uchwała Rady Miasta G. z 17 grudnia 2020 r. nr [...] w sprawie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami miasta G. w zakresie nabywania, zbywania, obciążania oraz ich wydzierżawiania na okres dłuższy niż 3 lata, w części § 7 ust. 1 załącznika do tej uchwały, który stanowi, że prawo nabycia samodzielnego lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przysługuje wyłącznie najemcom, których potrzeby mieszkaniowe nie są zaspokajane w inny sposób. Zdaniem skarżącego, wprowadzając powyższą regulację, organ przyjął niedozwolone i przeciwne ustawie kryterium w postaci "braku zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w inny sposób". Należy zatem wskazać, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.; dalej jako: "u.s.g."), będącym podstawą skargi inicjującej niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Mając na uwadze brzmienie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g., Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że warunkiem formalnym skutecznego zaskarżenia uchwały rady gminy jest wykazanie, że jest ona uchwałą z zakresu administracji publicznej, a zaskarżona uchwała z 17 grudnia 2020 r. wobec treści art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. ten warunek spełnia. Ponadto Sąd meriti słusznie wyjaśnił, że w odniesieniu do aktów prawa miejscowego oraz innych aktów z zakresu administracji publicznej, po zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ustawy o samorządzie gminnym dokonanej 1 czerwca 2017 r. wskutek ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), zniesiono obowiązek uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi (art. 52 p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g.) oraz usunięto ograniczenie czasowe do wniesienia skargi (art. 53 § 2a p.p.s.a.). Wobec tego należało zbadać, czy została spełniona druga z przesłanek warunkujących możliwość zaskarżenia uchwały rady gminy. Z art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika bowiem konieczność wykazania, że strona skarżąca posiada interes prawny lub uprawnienie, które zostały naruszone na skutek kwestionowanej uchwały. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z 15 kwietnia 2025 r., III OSK 162/24, w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że skoro do wniesienia skargi legitymuje wyłącznie fakt naruszenia interesu prawnego, to podmiot wnoszący skargę powinien wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną) (zob. wyrok NSA z 12 marca 2019 r., II OSK 231/19 i powołane w nim orzecznictwo). Oznacza to wymóg istnienia po stronie skarżącej interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Istotą interesu prawnego jest związek z konkretną normą prawa materialnego, którą można wskazać jako jego podstawę i z której można wywodzić swoje uprawnienia. W judykaturze podkreśla się aktualność interesu prawnego, istniejącego obiektywnie w dniu wejścia w życie zaskarżonego aktu bądź najpóźniej w chwili złożenia skargi. Interes prawny powinien być indywidualny, własny i skonkretyzowany, wynikający z określonego przepisu prawa materialnego oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego zaskarżony akt. Powinien też bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu wnoszącego skargę. Oznacza to, że stronie skarżącej powinno przysługiwać konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym bądź publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które najpóźniej w dniu wniesienia skargi zostało naruszone zaskarżonym aktem. Naruszenie interesu prawnego występuje wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostanie, w sferze prawnej, odebrane lub ograniczone jakiekolwiek prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony obowiązek dotychczasowy. Związek między własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej a zaskarżoną uchwałą musi istnieć obecnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Podmiot wnoszący skargę powinien zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie (a nie tylko faktycznie) gwarantowaną sytuacją. Nie jest zatem wystarczające wykazanie samej potencjalnej możliwości naruszenia interesu prawnego w przyszłości, ani tym nawet, że zaskarżony akt narusza prawo. Związek ten powinien mieć charakter aktualny, realny i indywidualny. Wymogu tego nie spełnia zatem hipotetyczne oddziaływanie normy prawnej na sytuację prawną danego podmiotu albo wnoszenie skargi w interesie innego podmiotu niż skarżący lub w interesie ogólnym. W szczególności interesem prawnym nie legitymuje się podmiot jedynie zainteresowany uchyleniem określonego aktu, który nie oddziałuje bezpośrednio na jego sferę prawną. Podmiot ten dysponuje bowiem jedynie interesem faktycznym. Jak natomiast stanowi art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepis art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. został dodany ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2015 r. poz. 658), która weszła w życie 15 sierpnia 2015 r. Przewiduje on nową przyczynę odrzucenia skargi. Istotne znaczenie powyższej nowelizacji przepisów p.p.s.a. polega na tym, że w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, w razie ustalenia, iż uchwała lub akt organów jednostek samorządu terytorialnego nie naruszał interesu prawnego lub uprawnienia, sąd administracyjny oddalał skargę i rozstrzygał o tym wyrokiem. Po nowelizacji sąd odrzuca skargę postanowieniem, jeżeli interes prawny lub uprawnienie skarżącego nie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą lub aktem organu jednostki samorządu terytorialnego. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny nadal bada, czy został spełniony warunek wniesienia skargi na uchwałę lub akt organu jednostki samorządu terytorialnego w postaci naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, ale zmianie uległa forma rozstrzygania o tym, jeżeli warunek ten nie został spełniony (por. postanowienie NSA z 10 czerwca 2016 r., II OSK 963/16). Zdaniem Sądu I instancji w okolicznościach niniejszej sprawy skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, bowiem bezspornie jest on jest najemcą lokalu mieszkalnego zlokalizowanego w G. przy ul. [...]. Jednocześnie Sąd I instancji uznał, że skoro zakres kontroli sądowej ogranicza się do oceny zgodności § 7 ust. 1 załącznika do uchwały Rada Miasta G. z 17 grudnia 2020 r. nr [...] z prawem, to poza zakresem postępowania pozostają wszelkie inne zagadnienia, m.in. to, czy zajmowany przez skarżącego lokal – będący w zasobie gminnym – przeznaczony jest do sprzedaży, a także czy skarżący spełnia kryteria warunkujące jego nabycie. Naczelny Sąd Administracyjny powyższego stanowiska nie podziela. Sąd meriti błędnie bowiem uznał za irrelewantną okoliczność przeznaczenia spornego lokalu do sprzedaży, co w konsekwencji doprowadziło go do błędnego przyjęcia, że skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały w kontestowanej części. Rozstrzygając podobną kwestię, Naczelny Sąd Administracyjny w motywach postanowienia z 27 października 2023 r., I OSK 1170/20 – które skład orzekający w niniejszej sprawie podziela i przyjmuje za własne – stwierdził, że najemca lokalu komunalnego z uwagi na brak interesu prawnego nie posiada legitymacji skargowej do zaskarżenia uchwały rady gminy dotyczącej zasad sprzedaży lokali, jeśli gmina nie zdecydowała się na przeznaczenie tego lokalu do sprzedaży. Sąd kasacyjny wyjaśnił, że gmina – jako właściciel mienia komunalnego – ma prawo, wynikające chociażby z art. 18 ust. 2 pkt 9a u.s.g., do określenia zasad zbycia nieruchomości, bowiem przeznaczenie nieruchomości do obrotu należy wyłącznie do ich właściciela. Organ wykonawczy gminy, gospodarując mieniem komunalnym w rozumieniu art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.s.g., decyduje o tym, które konkretne lokale mieszkalne z kategorii lokali dopuszczonych przez radę do zbycia należy przeznaczyć do sprzedaży lub z tej sprzedaży wycofać (vide: wyroki NSA: z 15 października 2002 r., I OSK 632/02; z 28 lipca 2018 r., I OSK 2367/17). Tym samym należy jednoznacznie stwierdzić, iż tylko gmina jest uprawniona do określenia, jakie jej mienie znajdujące się w zasobie komunalnym przeznaczone zostanie do sprzedaży. W ten sposób gmina realizuje bowiem swoje uprawnienia właścicielskie. Nie ulega przy tym wątpliwości, iż to przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami regulują zasady zbywania nieruchomości gminnych m.in. na rzecz ich dotychczasowych najemców. W przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony (art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n.). Z treści powyższej regulacji wynika, że ustawodawca zastrzegł na rzecz najemców lokali mieszkalnych pierwszeństwo ich nabycia w sytuacji, gdy gmina będąca ich właścicielem wyrazi wolę ich sprzedaży. Powyższe pierwszeństwo polega na eliminacji innych podmiotów ubiegających się o tę samą rzecz, a jego konstrukcja jurydyczna nie jest oparta na uprawnieniu, lecz na tkwiącym w pierwszeństwie zakazie zadysponowania rzeczą w sposób je naruszający (vide: uchwała składu siedmiu sędziów SN z 23 lipca 1992 r., III CZP 62/92, OSNCP 1992/12/214). Z tej przyczyny w orzecznictwie przyjmuje się, że z art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. nie wynika roszczenie o zawarcie umowy sprzedaży, a jedynie pierwszeństwo nabycia nieruchomości, jeżeli została ona przez właściwy organ przeznaczona do sprzedaży. Tym samym pierwszeństwo przewidziane w art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. nie jest równoznaczne z roszczeniem, nie jest bowiem prawem podmiotowym, z którego wynikałoby roszczenie najemcy mogące przymusić gminę będącą właścicielem do sprzedaży określonej nieruchomości (vide: wyrok SN z 12 marca 2003 r., III CKN 857/00, Lex 78855; wyrok SN z 12 czerwca 2015 r., II CSK 518/14, Lex 1754050). Tak więc nawet złożenie przez najemcę wniosku o wykup mieszkania nie kreuje po jego stronie uprawnienia do domagania się zbycia na jego rzecz wynajmowanego lokalu, a nieprzeznaczanie przez gminę określonego lokalu do sprzedaży nie narusza jeszcze interesu prawnego najemcy tego lokalu. Powyższe nie oznacza, iż uprawnienia właścicielskie gminy w zakresie przeznaczania zasobu komunalnego do sprzedaży nie podlegają jakimkolwiek ograniczeniom, a po stronie najemcy nigdy nie powstaje prawo podmiotowe do żądania sprzedaży wynajmowanego lokalu. Przepisy u.g.n. wskazują, iż powyższe prawo podmiotowe najemcy może zaktualizować się, ale nastąpi to dopiero wówczas, gdy gmina wyrazi swą wolę sprzedaży lokalu. Podzielając przedstawione rozważania, nie sposób zaaprobować stanowiska Sądu I instancji, że przeznaczenie lokalu do sprzedaży miałoby pozostać okolicznością nieistotną dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Przeciwnie, ustalenie to warunkuje istnienie interesu prawnego, którego ewentualne naruszenie uprawniałoby skarżącego do zakwestionowania uchwały rady gminy w zakresie § 7 ust. 1 załącznika tej uchwały. Przeznaczenie lokalu do sprzedaży jest zatem warunkiem koniecznym wystąpienia prawa pierwszeństwa, w oparciu o które najemca może wywodzić prawo do bezprzetargowego nabycia nieruchomości lokalowej. W rezultacie nie ma interesu prawnego najemca w odniesieniu do lokalu nieprzeznaczonego do sprzedaży. Należy w tym miejscu odnotować, że strony nie pozostawały zgodne co do ustalenia, że lokal wynajmowany przez skarżącego został przeznaczony do sprzedaży. Powołując się na treść pisma z 8 listopada 2013 r. skierowanego do J.K., skarżący twierdził, że lokal nr [...] przy ul. [...] w G. został przeznaczony do sprzedaży, a skarżący nigdy później – także w toku korespondencji prowadzonej w związku z wnioskiem o wykup lokalu – nie został poinformowany o tym, że lokal przestał być przeznaczony na sprzedaż. Organ natomiast całkowicie kwestionował przeznaczenie lokalu nr [...] do sprzedaży, twierdząc, że pismo z 8 listopada 2013 r. miało jedynie charakter informacyjny i odnosiło się ogólnie do prowadzonej w budynku przy ul. [...] sprzedaży lokali mieszkalnych, nie przesądzając o przeznaczeniu do sprzedaży lokalu zajmowanego przez matkę skarżącego. Wbrew twierdzeniem organu, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z treści pisma z 8 listopada 2013 r. wynika, że lokal zajmowany przez J.K. został objęty procedurą sprzedaży lokali mieszkalnych prowadzoną przez gminę. W konsekwencji Sąd nie uwzględnił sformułowanych w skardze kasacyjnej wniosków dowodowych, uznając, że fakt przeznaczenia lokalu do sprzedaży został dostatecznie wykazany na podstawie zawiadomienia z 8 listopada 2013 r. Po pierwsze, w piśmie tym wskazano, że "prowadzi się sprzedaż mieszkań w nieruchomości położonej przy ul. [...]", jednocześnie nie wyróżniając żadnych konkretnych lokali. Po drugie, w piśmie wskazano również, że "najemcy, którzy nie mają zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w inny sposób (...) mogą nabyć najmowany lokal mieszkalny", a ponadto, że zachęca się najemcę "do złożenia (na załączonym formularzu) wniosku o nabycie mieszkania, wraz z kopią umowy najmu i zaświadczeniem o nie zaleganiu z opłatami czynszowymi". Pismo to zatem niewątpliwie stanowiło informację, że na sprzedaż zostały przeznaczone lokale znajdujące się przy ul. [...], w tym lokal nr [...], którego najemcą była adresatka pisma J.K. – tym bardziej, że do pisma miał zostać załączony formularz wniosku o wykup, a także zawarto w nim pouczenie o innych wymaganych dokumentach. Jednocześnie jednak z treści pisma z 8 listopada 2013 r. jasno wynikało, że sprzedaż lokalu możliwa była wyłącznie na zasadach szczególnych, tj. z zastosowaniem bonifikaty, pod warunkiem niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w inny sposób, niekorzystania z umorzeń czynszu oraz braku nabycia od Gminy G. innej nieruchomości z bonifikatą, a także pod warunkiem złożenia przez najemcę wniosku o wykup lokalu w wyznaczonym terminie, tj. do 31 grudnia 2014 r., zgodnie z obowiązującą uchwałą Rady Miejskiej w G. nr [...] z 17 listopada 2011 r. Oznacza to, że przeznaczenie lokalu do sprzedaży miało charakter czasowy i warunkowy, związany z obowiązywaniem programu sprzedaży lokali komunalnych prowadzonego przez gminę. Po upływie wskazanego terminu lokal nie pozostawał już objęty wolą jego zbycia przez właściciela, a tym samym nie aktualizowało się uprawnienie najemcy do nabycia lokalu z zastosowaniem bonifikaty udzielanej od ceny sprzedaży nieruchomości. W tej sytuacji decydujące znaczenie dla oceny dopuszczalności skargi ma aktualna sytuacja prawna nieruchomości. Skoro bowiem lokal zajmowany przez skarżącego nie jest obecnie przeznaczony do sprzedaży, to skarżący nie może skutecznie powoływać się na naruszenie swojego interesu prawnego przez regulacje uchwały odnoszące się do zasad nabywania lokali mieszkalnych zarówno na zasadach ogólnych, jak i na zasadach szczególnych. Bez znaczenia dla powyższej oceny pozostaje okoliczność, że w toku korespondencji prowadzonej ze skarżącym organy gminy wskazywały inne przyczyny odmowy sprzedaży lokalu, w szczególności odnosząc się do kwestii zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych skarżącego. Dla oceny istnienia interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. decydujące znaczenie ma bowiem obiektywna sytuacja prawna nieruchomości, a więc to, czy lokal pozostaje objęty wolą jego sprzedaży przez właściciela. W realiach niniejszej sprawy warunek ten nie jest obecnie spełniony. Wskazać dodatkowo należy, że w uzasadnieniu powołanego wyżej postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2023 r., I OSK 1170, przyjęto za dopuszczalne ograniczenie możności nabycia lokalu mieszkalnego, jeżeli nabycie to ma nastąpić na zasadach szczególnych – a takie właśnie ograniczenie wprowadzono do § 7 ust. 1 załącznika kwestionowanej uchwały. Sąd kasacyjny wyjaśnił, że art. 34 ust. 1 pkt 3 u.s.g. reguluje pierwszeństwo ustawowe nabycia od gminy lokalu mieszkalnego, w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym, z zastrzeżeniem art. 216a, w sytuacji gdy osoba ta jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony. Natomiast w treści art. 34 ust. 6 u.g.n. ujęte zostało fakultatywne pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości. W tym trybie m.in. rada gminy, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy, może przyznać w drodze uchwały pierwszeństwo w nabywaniu lokali ich najemcom lub dzierżawcom, z wyłączeniem nieruchomości, o których mowa w art. 57 ust. 1 i art. 60 ust. 1 u.g.n. Przy czym przepis ten stosuje się do budynków mieszkalnych lub użytkowych, stanowiących w całości przedmiot najmu lub dzierżawy (art. 34 ust. 6a u.g.n.). Powyższe przepisy regulujące pierwszeństwo ustawowe i fakultatywne mają różne zakresy podmiotowe – nie mają wspólnego zbioru podmiotów. Przepis art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. dotyczy wyłącznie osób będących najemcami lokali mieszkalnych, których najem zawarty został na czas nieoznaczony i którzy mają ustawowe pierwszeństwo w nabyciu wynajmowanych przez nich lokali, o ile gmina podejmie decyzję o ich sprzedaży. Przepis art. 34 ust. 6 u.g.n. nie rozciąga się na tego rodzaju stosunek najmu. Jeżeli dotyczy lokali mieszkalnych, to wyłącznie tych, dla których umowę najmu zawarto na czas oznaczony. Wobec tego rodzaju najemców gmina, przyznając uznaniowo pierwszeństwo w nabyciu wynajmowanych przez nich lokali mieszkalnych, może ograniczyć w przyznanym prawie pierwszeństwa, w szczególności może uchwalić dodatkowe warunki, zawężające krąg podmiotów uprawnionych do skorzystania z prawa do nabycia lokalu w pierwszej kolejności. Wobec najemców lokali mieszkalnych na czas nieoznaczony, korzystających z pierwszeństwa ustawowego określonego w art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n., takich dodatkowych warunków gmina nie może stawiać, nie może bowiem ograniczyć w drodze uchwały prawa przyznanego ustawą (vide: wyrok NSA z 12 grudnia 2019 r., I OSK 1101/19). Jeżeli zatem skarżący, z uwagi na charakter zawartej umowy najmu lokalu mieszkalnego, jest uprawniony do korzystania z pierwszeństwa ustawowego, opisanego w art. 34 ust. 1 pkt 3 u.s.g., to w sytuacji podjęcia przez gminę decyzji o sprzedaży tegoż lokalu jego prawo pierwszeństwa nie będzie mogło być ograniczone regulacjami prawa miejscowego. Zaskarżony w niniejszej sprawie przepis uchwały nie znajduje natomiast zastosowania do sytuacji prawnej, w której znajduje się skarżący. Wynika to także z samej treści zaskarżonej regulacji, która nie odnosi się wprost do sytuacji prawnej najemcy lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony. Tym samym regulację tę należy odczytywać w kontekście przyznanego gminie przepisem art. 34 ust. 6 u.g.n. uprawnienia do kształtowania pierwszeństwa fakultatywnego w nabyciu nieruchomości, który to przepis został zresztą przywołany na wstępie uchwały jako jej podstawa prawna. Reasumując, w tym stanie rzeczy należało przyjąć, że lokal nr [...] przy ul. [...] w G. został przeznaczony do sprzedaży nie na zasadach ogólnych, lecz na zasadach szczególnych. Przeznaczenie to miało charakter warunkowy i czasowy. Natomiast aktualnie lokal nie jest już przeznaczony do sprzedaży, w związku z czym skarżący nie wykazał naruszenia własnego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą. Konsekwencją powyższej konstatacji pozostaje konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi, na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. (punkt pierwszy sentencji). O zwrocie całego uiszczonego wpisu od odrzuconej skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (punkt drugi sentencji).