I OSK 398/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Barbara Kowalska po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 701/22 w sprawie ze skargi S. J. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 stycznia 2022 r. nr DN.gn.624.55.2021 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 701/22 oddalił skargę S. J. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 stycznia 2022 r. nr DN.gn.624.55.2021 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę kasacyjną od wyroku wniosła skarżąca zarzucając Sądowi pierwszej instancji na podstawie art. 173 § 1 ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259): 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21 poz. 118) oraz art. 77 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. nr 32 poz. 140) oraz § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczenia gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. nr 11 poz. 58) w zw. z art. 156 § 1 KPA oraz art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, czego skutkiem było wydanie decyzji Naczelnika Gminy w P. z dnia 30 sierpnia 1978 r. na szkodę stron (B. B. v. C. i K. W. ), których pozbawiono prawa stron poprzez pozbawienie możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w postępowaniu lustracyjnym, pozbawienie zgłaszania zastrzeżeń i wniosków oraz stanowiska w postępowaniu lustracyjnym oraz pozbawienie możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w postępowaniu wywłaszczeniowym, niedoręczenie decyzji z dnia 30 sierpnia 1978 r., co uniemożliwiło stronom zaskarżenie niekorzystnego orzeczenia w toku instancji. 2) naruszenie prawa procesowego przez naruszenia art. 113 § 1, art. 135 ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), bowiem Sąd I instancji nie uwzględnił wskazanych przez stronę istotnych dowodów dotyczących rażącego naruszenia prawa dotyczącego postępowania lustracyjnego na podstawie § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczenia gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania (Dz. U. Nr 11 poz. 58) oraz postępowania wywłaszczeniowego na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłatę pieniędzy (Dz. U. Nr 21 poz. 118) oraz nie uwzględnił zarzutu rozpatrzenia sprawy na posiedzeniu bez udziału strony. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2026, poz. 143 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. W pierwszej kolejności poczynić trzeba uwagę porządkującą, a mianowicie, że przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji nie była decyzja Naczelnika Gminy w P. z dnia 30 sierpnia 1978 r. nr 6040/15/78, lecz postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 stycznia 2022 r., utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia 5 października 2021 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra z dnia 9 sierpnia 2010 r. oraz z dnia 24 listopada 2010 r. To rozróżnienie ma w niniejszej sprawie fundamentalne zasadnicze zważywszy na fakt, że zasadniczy wywód skargi kasacyjnej koncentruje się na wykazaniu, że decyzja z 1978 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, przy pozbawieniu B. B. v. C. i K. W. udziału w postępowaniu oraz wobec bezskutecznego doręczenia rozstrzygnięcia. Z tego powodu zaakcentować trzeba, że zaskarżony wyrok zapadł wyłącznie na kanwie kwestii procesowej, a mianowicie dopuszczalności ponownego uruchomienia postępowania nieważnościowego. Odnosząc się w tej sytuacji do pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej, opartego na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., wskazać należy, że skarżąca zarzuca błędną wykładnię przepisu art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłatę pieniężną, art. 77 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin, § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczenia gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania w związku z art. 156 § 1 k.p.a. oraz art. 77 ust. 1 Konstytucji RP. W ocenie skarżącej przepisy te zostały naruszone, ponieważ przy wydawaniu decyzji z dnia 30 sierpnia 1978 r. strony zostały pozbawione prawa udziału w postępowaniu lustracyjnym i wywłaszczeniowym, nie zapoznano ich z materiałem dowodowym, nie umożliwiono zgłaszania zastrzeżeń, a samej decyzji im nie doręczono, przez co nie mogły jej zaskarżyć. Skarżąca akcentuje przy tym, że B. B. v. C. i K. W. mieli otrzymać odpis decyzji dopiero w dniu 17 maja 2007 r., a przedłożona przez nią w dniu 22 lipca 2016 r. dalsza dokumentacja miała potwierdzać nowe okoliczności świadczące o rażącym naruszeniu prawa. Zarzut ten nie mógł przynieść pożądanego rezultatu, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dokonywał wykładni wskazanych przez skarżącą przepisów prawa materialnego w celu oceny, czy decyzja z dnia 30 sierpnia 1978 r. była dotknięta wadą kwalifikowaną w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. Sąd pierwszej instancji oceniał wyłącznie legalność zastosowania przez Ministra przepisu art. 61a § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną albo z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jak trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, regulacja ta znajduje zastosowanie również w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wszczynanym na żądanie strony, co wynika z przepisu art. 157 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku słusznie przyjęto, że jedną z "innych uzasadnionych przyczyn" w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. jest uprzednie ostateczne rozstrzygnięcie tożsamej sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w warszawie wyraźnie wskazał, że odmowa wszczęcia postępowania może być uzasadniona istnieniem przeszkody procesowej polegającej na wcześniejszym rozstrzygnięciu tego samego żądania między tymi samymi stronami. Relacjonując stan sprawy Sąd pierwszej instancji trafnie odnotował, że S. J. już w 2015 r. wystąpiła do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra z dnia 24 listopada 2010 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra z dnia 9 sierpnia 2010 r. Wniosek ten został merytorycznie rozpoznany, a Minister decyzją z dnia 21 kwietnia 2015 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia 19 maja 2015 r., odmówił stwierdzenia nieważności własnych decyzji z 2010 r. Następnie ta sama skarżąca, jako następca prawny B. B. v. C. , ponownie w dniu 2 stycznia 2020 r. zażądała stwierdzenia nieważności właśnie tych samych decyzji Ministra z dnia 9 sierpnia 2010 r. i z dnia 24 listopada 2010 r. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że zachodziła tożsamość podmiotowa i przedmiotowa obu postępowań, a także tożsamość ich podstawy prawnej. Innymi słowy, skarżąca ponownie dążyła do uruchomienia tego samego nadzwyczajnego trybu w odniesieniu do tych samych decyzji Ministra, mimo że kwestia dopuszczalności i zasadności takiej kontroli została już wobec niej ostatecznie rozstrzygnięta decyzją z dnia 19 maja 2015 r. Trafnie w tej sytuacji Sąd pierwszej instancji odwołał się do zasady powagi rzeczy rozstrzygniętej i wskazał, że nie można w tej samej sprawie wszczynać nowego postępowania administracyjnego między tymi samymi stronami. Służy to pewności prawa oraz zapobiega wielokrotnemu wznawianiu sporu w tej samej sprawie. Nie można przy tym podzielić stanowiska skarżącej, że przeszkoda ta została usunięta przez przedłożenie w dniu 22 lipca 2016 r. dalszych materiałów odnoszących się do postępowania zakończonego decyzją z 1978 r. Tożsamość sprawy nie ulega zmianie tylko dlatego, że strona rozbudowuje argumentację albo przedstawia nowe środki dowodowe dla poparcia twierdzenia, iż decyzja obarczona jest wadą z art. 156 § 1 k.p.a. Gdyby przyjąć odmienny pogląd, postępowanie nieważnościowe zostałoby przekształcone w mechanizm nieograniczonego czasowo, wielokrotnego badania tego samego aktu administracyjnego, ilekroć strona przedłoży nowy materiał lub inaczej ujmie swoje zarzuty. Taka wykładnia pozostawałaby w oczywistej sprzeczności z zasadą trwałości decyzji ostatecznych. W konsekwencji, szeroko rozwinięty przez skarżącą wywód dotyczący rzekomych uchybień przy lustracji gospodarstwa, braku zawiadomienia stron o czynnościach organu, braku możliwości wypowiedzenia się co do dowodów, niedoręczenia decyzji z dnia 30 sierpnia 1978 r., a także znaczenia adnotacji o jej prawomocności, nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Są to twierdzenia odnoszące się do ewentualnych wad decyzji z 1978 r. i pośrednio do prawidłowości rozstrzygnięć Ministra z 2010 r. Nie dotyczą natomiast tego, co stanowiło istotę niniejszej sprawy, a mianowicie rozstrzygnięcia, czy po decyzji Ministra z dnia 19 maja 2015 r. dopuszczalne było ponowne wszczęcie postępowania nieważnościowego w tym samym przedmiocie. Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji stwierdził, że złożona skarga nie dotykała przedmiotu sprawy, ponieważ jej wywody zmierzały do wykazania wadliwości decyzji z dnia 30 sierpnia 1978 r., co na tym etapie postępowania musiało pozostać poza oceną Sądu. Z tych samych przyczyn nie mogło odnieść skutku odwołanie się przez skarżącą do art. 77 ust. 1 Konstytucji RP. Wartości konstytucyjne, na które powołuje się skarga kasacyjna, nie znoszą ustawowych warunków dopuszczalności uruchomienia nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji administracyjnych. Nie można z nich wyprowadzać obowiązku organu do ponownego wszczynania postępowania w sytuacji, gdy wcześniej zapadło już ostateczne rozstrzygnięcie w tej samej sprawie. W badanym przypadku zasadnicze znaczenie miała bowiem nie materialnoprawna ocena decyzji z 1978 r., lecz istnienie przeszkody procesowej uniemożliwiającej ponowne otwarcie etapu merytorycznego. Niezasadnie zarzucono Sądowi pierwszej instancji również naruszenia przepisów art. 113 § 1 oraz art. 135 p.p.s.a. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisu art. 135 p.p.s.a., wskazać należy, że przepis ten określa zakres działania sądu administracyjnego w granicach danej sprawy. Nie daje on jednak podstaw do tego, by sąd, kontrolując postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, przechodził do samodzielnej merytorycznej oceny aktu, którego nieważność miała być dopiero przedmiotem tego postępowania. Granice sprawy zostały wyznaczone przez postanowienie Ministra z dnia 24 stycznia 2022 r., wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Z tego względu Sąd pierwszej instancji miał obowiązek zbadać, czy organ prawidłowo ustalił istnienie przeszkody procesowej, a nie to, czy decyzja Naczelnika Gminy w P. z dnia 30 sierpnia 1978 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Skarga kasacyjna niesłusznie również swojej zasadności upatruje w dokumentacji przekazanej w dniu 22 lipca 2016 r., bowiem dokumentacja ta nie usuwała przeszkody polegającej na uprzednim ostatecznym rozstrzygnięciu tożsamej sprawy decyzją z dnia 19 maja 2015 r. Pożądanego skutku przynieść nie mógł również zarzut naruszenia przepisu art. 135 p.p.s.a. gdyż ponowne otwarcie badania decyzji z 1978 r. wykraczałoby poza granice niniejszej sprawy. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ograniczył się do zbadania legalności postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania. Niezasadnie również postawiono Sądowi pierwszej instancji zarzut naruszenia art. 113 § 1 p.p.s.a., wiązany przez skarżącą z rozpoznaniem sprawy na posiedzeniu niejawnym mimo zgłoszonego żądania przeprowadzenia rozprawy. W realiach niniejszej sprawy podstawę rozpoznania stanowiły art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że skoro przedmiotem skargi było postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, kończące postępowanie i podlegające zaskarżeniu, sprawa mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Taki tryb odpowiadał także charakterowi sporu. Istota sprawy sprowadzała się bowiem do wykładni przepisu art. 61a § 1 k.p.a. i do oceny, czy zachodziła przeszkoda formalna w postaci uprzedniego ostatecznego rozstrzygnięcia tej samej sprawy. Podkreślić trzeba też, że sam fakt, że skarżąca kasacyjnie domagała się rozprawy celem zaprezentowania argumentacji dotyczącej wad decyzji z 1978 r., nie jest równoznaczny z tym, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym naruszało przepisy postępowania sądowoadministracyjnego. Nie wykazano również aby zarzucane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podsumowując, zarzuty skargi kasacyjnej pomijają istotę rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem nie prowadził oceny materialnoprawnej decyzji Naczelnika Gminy w P. z dnia 30 sierpnia 1978 r. i nie był do tego uprawniony, skoro uznał, że postępowanie nieważnościowe nie mogło zostać ponownie wszczęte z uwagi na istnienie negatywnej przesłanki procesowej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.