I OSK 398/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 16 września 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 listopada 2013 r. sygn. akt II SAB/Kr 214/13 w sprawie ze skargi B.W. i J.W. na bezczynność [...] Spółka z .o.o. w Warszawie w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 6 listopada 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 214/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi B. W. i J. W., zobowiązał [...] Spółka z o.o. w Warszawie do podjęcia czynności lub wydania katu w sprawie z wniosku skarżących z dnia 8 marca 2013 r. w terminie siedmiu dni; stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i zasądził koszty postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż B. i J. W. wnieśli skargę na bezczynność spółki [...] Spółka z o.o., polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej. W skardze wskazano, iż pismem z dnia 31 maja 2012 r. skarżący zwrócili się do [...] sp. z o.o. (przekształconej następnie w [...] Spółka z o.o. Oddział w Tarnowie) z wezwaniem do podjęcia negocjacji oraz umowy o ustanowienie służebności przesyłu i wypłaty wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości stanowiącej współwłasność skarżących. Jednocześnie wystąpili oni o udostępnienie kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury gazowej. Skarżący podnieśli, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że w świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., nr 112. poz 1198 ze zm.) Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia takiej informacji. Skarżący wskazali nadto, że do dnia wniesienia skargi nie otrzymali żądanych dokumentów ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, czy też w sprawie umorzenia postępowania o udostępnieniu informacji publicznej, a zatem Spółka pozostaje w stanie bezczynności. Odpowiadając na skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, Oddział w Tarnowie wniosła o oddalenie skargi. Spółka podniosła, że bezpodstawne jest twierdzenie skarżących, iż nie wydała rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Wskazano, iż pismem z 8 marca 2013r. skarżący zwrócili się o udzielenie informacji publicznej. Pismo to zostało poprzedzone wezwaniem do zawarcia umowy służebności przesyłu oraz wypłaty wynagrodzenia za bezpodstawne korzystanie z nieruchomości z 31 maja 2012 r. Okoliczność ta ma istotne znaczenie, albowiem wskazuje, że wniosek z 8 marca 2013 r. nie dotyczy informacji publicznej, ale sprawy indywidualnej. W związku z tym Spółka w piśmie z 19 kwietnia 2013 r. poinformowała pełnomocnika skarżących, że wniosek nie dotyczy informacji publicznej i wobec tego nie znajduje żadnych podstaw w przepisach prawa. Ponadto wskazano, iż dokumentacją źródłową powinien dysponować Urząd Miasta i Gminy w Brzozowie. Tym samym Spółka w przedmiotowym piśmie rozstrzygnęła o wniosku, odmawiając skarżącym udzielenia informacji. Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w sprawach skarg na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie występuje wymóg wyczerpania środków zaskarżenia określony w art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", zatem skarga na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej i może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Sąd podkreślił, że termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadań władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyrażone unormowania ustawowe Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyJ.ie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych oznacza bowiem realizację podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego. Zdaniem Sądu należało uznać, że działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu cyt. art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistnianie dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP stanowi "zadania publiczne" i jedynie działalność przedsiębiorstwa energetycznego nie mieszcząca się w katalogu wymienionym w art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego jeżeli dotyczy "sprawy publicznej" nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. O obowiązku udostępniania przez przedsiębiorstwa takie jak [...] sp. z o. o. żądanej informacji decyduje zatem to czy dotyczy ona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej". Z tych przyczyn Sąd uznał, że [...] sp. z o.o. w Warszawie należy do podmiotów, na których ciążył obowiązek rozpoznania wniosku B. i J. W. z 8 marca 2013 r. dotyczącego udzielenia wskazanej w nim informacji publicznej. Sąd podkreślił też, że jeśli w momencie otrzymania wniosku podmiot zobowiązany jest w posiadaniu informacji publicznej i nie zachodzą okoliczności odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej, wówczas zobligowany jest do jej udostępnienia. Dlatego też jeśli [...] sp z o.o. w Warszawie (ew. w poszczególnych oddziałach) jest w posiadaniu dokumentów, o udostępnienie których zawnioskowali skarżący, stanowiących podstawę prawną lokalizacji i budowy infrastruktury gazowej na działkach skarżących to dokumentacja taka ma charakter informacji publicznej i pozostaje w dyspozycji podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej w tym zakresie. W tej sytuacji wniosek B. i J. W. Spółka powinna rozpoznać na zasadach przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Żądana przez skarżących informacja ma bowiem charakter informacji publicznej, a podmiot, do którego się zwrócili jest zobowiązany do udzielenia im formacji publicznej. A zatem, o ile [...] sp. z o.o. w Warszawie jest w posiadaniu wskazanych dokumentów, powinna zakończyć wszczęte wnioskiem postępowanie w sposób przewidziany prawem, tj. udzielić informacji publicznej albo wydać decyzję o jej odmowie w sytuacji gdyby zaistniały przesłanki do wydania takiej decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka [...] Sp. z o.o. (dawniej [...] sp. z o.o.) prawidłowo reprezentowana, domagając się uchylenia i zmiany wyroku i oddalenia skargi, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania i zarzucając Sądowi naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego – art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, iż wszelkie informacje dotyczące sieci przesyłowych podlegają pod informację publiczną wraz z uchybieniem art. 1 ust. 1 ustawy poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż żądane przez B. i J. W. dane stanowią informację publiczną), 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego wyrażającą się uznaniem, iż pisma skarżących obejmują żądanie informacji publicznej, choć ich treść wskazuje na zamiar wykorzystania informacji do prywatnych celów – na indywidualny charakter sprawy z jednoczesnym, nie zasadnym pominięciem, że powołanie się na ustawę o dostępie do informacji publicznej jest przejawem nadużycia prawa ze strony wnioskodawców, z równoległym błędnym stwierdzeniem istnienia bezczynności albowiem wniosek skarżących został załatwiony w sposób prawem przewidziany, przez co o bezczynności nie mogło być mowy, co doprowadziło do uwzględnienia skargi (art. 149 P.p.s.a. w zw. z art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podkreślił, iż zarówno Sąd orzekający w niniejszej sprawie jak i inne wojewódzkie sądy administracyjne nie widzą i nie wyznaczają granicy, jak daleko sięga prawo dostępu do informacji publicznej od przedsiębiorcy przesyłowego. W ten sposób połączone zostają zagadnienia podpadające pod publiczny charakter danych (funkcjonowanie systemu przesyłowego) z problemami stricte prywatnymi (np. czy do lokalizacji instalacji pozwoliła umowa najmu, dzierżawy czy użyczenia). Sądy pomijają, że nawet przedsiębiorca przesyłowy ma swoją prywatność. Sąd pominął też podniesione przez Spółkę zarzuty dotyczące braku interesu publicznego w uzyskaniu przez skarżących wnioskowanej informacji. Podkreślono także, iż wbrew stanowisku Sądu w sprawie nie nastąpiła bezczynność, bowiem Spółka rozpoznała wniosek z dnia 8 marca 2012 r., odmawiając udzielenia informacji, Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 ustawy P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji. Oceniając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za nieusprawiedliwione. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej daje podstawy do wyprowadzenia zdolności sądowej jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne, nawet gdy stanowi część spółki powołanej przez spółkę w celu świadczenia usług na określonym terenie, które jest z mocy prawa objęta obowiązkiem udzielenia informacji publicznej. Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny, interpretując zawarte w tym przepisie pojęcie podmiotu realizującego zadania publiczne uznał, że do tak rozumianych zadań publicznych należą zadania postawione przed przedsiębiorstwami energetycznymi w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. Poz. 1059). Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05 wskazał, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, suwerenności i niepodległości państwa – a zatem zapewnienia wolności i praw człowieka i obywatela. Dysponowanie zasobami energetycznymi warunkuje możliwość urzeczywistnienia dobra wspólnego, o którym mówi art. 1 Konstytucji. W dziedzinie gospodarki energetycznej mamy zatem do czynienia z interferencją różnych wartości i zasad konstytucyjnych, do których należą wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji), ale także bezpieczeństwo obywateli i zasada zrównoważonego rozwoju kraju (art. 5 Konstytucji) oraz zasada ochrony środowiska (art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji). Obowiązkiem władz publicznych jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, a więc dążenie do zaspokojenia zarówno istniejących, jak i przewidywanych potrzeb energetycznych w warunkach określonych w art. 74 ust. 1 Konstytucji, a więc z uwzględnieniem bezpieczeństwa ekologicznego obecnych i przyszłych pokoleń. Realizacja tego obowiązku uzasadnia poddanie gospodarki energetycznej ograniczeniom wolności działalności gospodarczej charakterystycznym dla rynku regulowanego i znajdującym oparcie w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wolność działalności gospodarczej w dziedzinie energetyki może być ograniczona w szczególności ze względu na bezpieczeństwo i ochronę środowiska, ograniczenia te mogą być ustanawiane "tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie", jednakże nie mogą one "naruszać istoty wolności i praw". Przedsiębiorstwa energetyczne są w związku z tym przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ich działalność dla urzeczywistnienia wskazanych przez TK celów wymaga ścisłego współdziałania z organami władzy publicznej. I tak np. art. 16 i 17 ustawy – Prawo energetyczne przewidują obowiązek uwzględniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przy tworzeniu planów rozwoju w zakresie zaspokajania obecnego i przyszłego zapotrzebowania na paliwa gazowe lub energię przez przedsiębiorstwa energetyczne lub operatora systemu elektroenergetycznego. Spółka [...] Sp. z o.o. jest takim przedsiębiorcą energetycznym. Prawidłowo zatem Sąd I instancji zastosował wobec niej przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej i zaliczył ją do podmiotów wykonujących zadania publiczne, a co za tym idzie do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Ponadto uznać trzeba, dokonując oceny żądań strony, że odnoszą się one do dokumentacji urzędowej, tj. treści aktów administracyjnych i rozstrzygnięć wydanych w sprawie lokalizacji i budowy infrastruktury gazowej (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a). Jest to więc niewątpliwie dziedzina publiczna, a nie prywatna – wbrew temu co podnosi się w skardze kasacyjnej. Przyjąć zatem trzeba, iż działalność przedsiębiorstwa energetycznego w zakresie wykonywania obowiązków wskazanych w art. 9 c ust. 3 ustawy Prawo energetyczne dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co obliguje zobowiązany podmiot do podjęcia czynności przewidzianych przepisami tej ustawy. Mając na uwadze powyższe i uznając wniesioną w sprawie skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.