I OSK 3966/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 340/18 w sprawie ze skargi M.S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 lipca 2018r. sygn. akt VIII SA/Wa 340/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2017 r. nr [...], [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące okoliczności sprawy: Wójt Gminy [...] wnioskiem z [...] maja 2017 r. wystąpił do Wojewody o wydanie decyzji potwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z dniem [...] stycznia 1999 r., z mocy prawa, prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę gminną Nr [...] [...] (obecnie nr [...] [...] - Rawica Stara w zakresie m,in. działki [...] i [...]. Wojewoda [...] (dalej: "organ I instancji") decyzją z [...] czerwca 2017 r., nr [...], działając na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.; dalej także jako: "ustawa z 1998 r.") stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, jednostka ewidencyjna [...], obręb 0012 [...]. Decyzją z [...] października 2017 r., znak[...] Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej jako "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania M.S. (dalej: "skarżący") od decyzji Wojewody [...] (dalej: "organ I instancji") z [...] czerwca 2017 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, na podstawie akt sprawy, że działka nr [...] obręb [...], w dniu [...] grudnia 1998 r. odpowiadała działce nr [...] ujawnionej w księdze wieczystej nr [...]. Zmiana numeracji działki powstała na skutek aktualizacji ewidencji gruntów operat [...]. Natomiast z wykazu zmian gruntowych wynika, że działka nr [...] powstała w wyniku podziału działki nr [...] na działki nr [...] i nr [...]. Z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, że właścicielem działki nr [...] był w dniu [...] grudnia 1998 r. skarżący na podstawie umowy darowizny z [...] września 1991 r. Rep. [...]. Okoliczność ta do dnia wydania niniejszej decyzji nie uległa zmianie. Oznacza to, że przedmiotowa działka w dniu [...] grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa, ani jednostek samorządu terytorialnego, lecz stanowiła własność osoby fizycznej. Przedmiotowa działka nr [...] została zajęta pod drogę publiczną nr [...] na podstawie uchwały Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1987 r. w sprawie zaliczenia niektórych dróg na terenie województwa radomskiego do kategorii dróg gminnych. Uchwałą Zarządu Województwa [...] nr [...] z [...] września 2006 r. droga nr [...] została oznaczona nowym numerem [...]. W o tym samym przebiegu. Organ odwoławczy wskazał także na mapę do celów prawnych wpisaną do ewidencji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] kwietnia 2017 r. pod nr [...], z której wynika, że w dniu [...] grudnia 1998 r. teren odpowiadający obecnie wydzielonej działce nr [...] o pow. [...] ha znajdował się w granicach pasa drogowego drogi publicznej, co potwierdza stosowna adnotacja uprawnionego geodety. Ww. mapa jednoznacznie wskazuje, że działka nr [...] znajdowała się w pasie drogi publicznej według stanu na dzień [...] grudnia 1998 r. Zaznaczył także, że sam skarżący w piśmie z [...] lipca 2017 r., potwierdził, że w latach 90-tych utrzymywał pas zieleni, który znajdował się pomiędzy ogrodzeniem, a utwardzonym pasem drogowym. Minister wyjaśnił, że o przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia w dniu [...] grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. W związku z powyższym, w ocenie organu odwoławczego, Wojewoda prawidłowo uznał, że działka nr [...] znajdowała się w pasie drogi publicznej według stanu na dzień [...] grudnia 1998 r. Organ odwoławczy podniósł także, że udokumentowana została również przesłanka władztwa publicznoprawnego. Materiał dowodowy zawiera oświadczenie Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 2017 r. znak [...], wskazujące, że m.in. działka nr [...], przed [...] grudnia 1998 r., w tej dacie i nadal była we władaniu Gminy [...] i związku z tym ww. gmina wykonywała i wykonuje prace związane z utrzymaniem dróg tj. prace porządkowe, odśnieżanie, zwalczanie śliskości oraz bieżące remonty i poprawianie jej stanu technicznego. Na władztwo wskazują także oświadczenia świadków z [...] maja 2017 r. wskazujące na dokonywanie przez Gminę [...] prac związanych z utrzymaniem drogi publicznej. Minister wskazał także, że władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu. Trudno bowiem uznać, że istnieje możliwość wykazania dokonywania czynności związanych z utrzymaniem danej drogi publicznej tylko w stosunku do konkretnych działek. Wykonywanie faktycznych czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną związanych z jej utrzymaniem odbywa się w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. Przy czym w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym, który to grunt nie został jednocześnie zagospodarowany przez właściciela, w sposób uniemożliwiający realizację czynności związanych z zarządem drogi, istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad tym gruntem władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. Konkludując Minister uznał, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa, a podjęte rozstrzygnięcie znajduje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym. Z materiału dowodowego wynika, że prawidłowo zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, bowiem materiał dowodowy na podstawie którego rozpatrywana była sprawa był w aktach postępowania oraz strona miała możliwość zapoznania się z nim całym i wyrażenia swojego stanowiska w sprawie. Pismem z [...] listopada 2017 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowiły m.in. przepisy ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Stosownie do art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przepis ten określa przesłanki od spełnienia, których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów. A zatem dla prawidłowej komunalizacji konieczne było wystąpienie następujących elementów: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oraz władanie nią w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nie przysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości. Sąd podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że w dniu 31 grudnia 1998 r. i obecnie właścicielem nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...], arkusz mapy nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka numer [...], zgodnie z księgą wieczystą KW Nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...], [...] Wydział Ksiąg Wieczystych, na podstawie aktu notarialnego umowy darowizny z [...] września 1991 r. Repertorium [...], jest skarżący (w przedmiotowej księdze wieczystej figuruje działka numer [...] która odpowiada obecnej działce numer [...] - operat [...]). Okolicznością bezsporną jest również to, że uchwałą Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1987 r., w sprawie zaliczenia niektórych dróg na terenie województwa [...] do kategorii dróg gminnych, droga publiczna nr [...] [...], została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Nowe oznaczenie przedmiotowej drodze gminnej - nr [...] [...], nadano na mocy uchwały Zarządu Województwa [...] Nr [...] z [...] września 2006 r. w sprawie nadania numerów dla dróg gminnych na obszarze Województwa [...]. Fakt zajęcia działki nr [...] pod drogę publiczną wynika ze znajdującej się w aktach sprawy mapy do celów projektowych wpisanej do ewidencji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] kwietnia 2017 r. pod nr [...]. Z przedmiotowej mapy wynika, że w dniu [...] grudnia 1998 r. teren odpowiadający obecnie wydzielonej działce nr [...] o pow. 0,0234 ha znajdował się w granicach pasa drogowego drogi publicznej, co potwierdza stosowna adnotacja, uprawnionego geodety. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący przedstawił w toku postępowania taki skuteczny przeciwdowód, np. w postaci operatu technicznego sporządzonego przez innego uprawnionego geodetę. Twierdzenia skarżącego o stronniczym zachowaniu geodety, który sporządził mapę do celów projektowych wpisaną do ewidencji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] kwietnia 2017 r. są więc gołosłowne i nie poparte żadnymi przekonywującymi dowodami. Dokumenty urzędowe są najbardziej wiarygodnymi środkami dowodowymi, dowody zaś przeciwne muszą być zdecydowanie przekonywujące (patrz - wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z 3 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 389/10, publ. CBOSA) Zdaniem Sądu wymienione dokumenty stanowią wystarczający dowód na to, aby uznać, że w dniu [...] grudnia 1998 r. część działki numer [...], oznaczona na opisanej mapie do celów projektowych jako działka numer [...] o powierzchni [...] ha, znajdowała się w pasie drogi publicznej - gminnej nr [...] [...] (obecnie nr [...] [...]). W ocenie Sądu, udowodniono również w wystarczającym stopniu przesłankę związaną z pozostawaniem działki nr [...] we władaniu publicznoprawnym w rzeczonym okresie. Powyższe potwierdza oświadczenie Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 2017 r., jak i oświadczenia świadków z których wynika, że m.in. działka nr [...] przed 31 grudnia 1998 r. w tej dacie i nadal była we władaniu Gminy [...] i związku z tym ww. gmina wykonywała i wykonuje prace związane z utrzymaniem dróg, tj. prace porządkowe, odśnieżanie, zwalczanie śliskości oraz bieżące remonty i poprawianie jej stanu technicznego. A zatem powyższe wskazuje na dokonywanie cyklicznych czynności faktycznych - prac remontowych, zmierzających do utrzymania w należytym stanie drogi gminnej poprzez podejmowanie działań należących do zarządcy drogi ustawowo zdefiniowanych w art. 20 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.). Reasumując Sąd zważył, że Minister oraz Wojewoda w sposób nie budzący wątpliwości wykazali, że spełnione zostały łącznie przesłanki władania przedmiotową nieruchomością na dzień [...] grudnia 1998 r. umożliwiające wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M.S. Zarzucił wyrokowi Sądu I instancji: -naruszenie prawa materialnego art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez jego zastosowanie przez organ administracji i niezauważenie powyższego uchybienia przez sąd administracyjny, podczas, gdy na dzień [...] grudnia 1998 r. działka nr ewid. [...] nie stanowiła drogi (pasa drogowego), zaś działka nr [...] stanowiła drogę publiczną w tej dacie lecz miała inny przebieg, -naruszenie przepisów postępowania , które ma istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przepisów postępowania objawiającym się tłumaczeniem wszystkich ustalonych niejasności co do stanu faktycznego na niekorzyść strony, a także nieuwzględnieniem tego, ze organ nie zapewnił stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał organom administracji orzekającym w sprawie na przyjęcie, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872). Przepis ten dla stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego własności nieruchomości wymaga łącznego spełnienia trzech przesłanek. Po pierwsze: w dniu [...] grudnia 1998 r. nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego; po drugie była zajęta w tym dniu pod drogę publiczną, po trzecie: nieruchomość znajdowała się we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. W niniejszej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości spełnienie pierwszej z wymienionych przesłanek. Sporne jest natomiast, czy zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał na uznanie, że przedmiotowa nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, jak również to, czy nieruchomością władała Gmina [...]. W orzecznictwie bezsporne jest, że skoro ani art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające, ani żaden inny przepis tej ustawy nie zawiera wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej, to należy w tym względzie odwołać się do przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 14 października 2015 r. I OSK 258/14, z 12 listopada 2015 r. I OSK 762/14 czy z dnia 2 czerwca 2011 r. I OSK 1124/10). Zaliczenie określonej drogi do kategorii dróg publicznych następowało w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej, po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych stopnia podstawowego (art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 1999r.). Jak wynika z akt sprawy uchwałą Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1987 r. w sprawie zaliczenia niektórych dróg na terenie województwa [...] do kategorii dróg gminnych przedmiotowa droga uzyskała status publicznej, w ówczesnym stanie prawnym zaliczona została do kategorii dróg gminnych (art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Tym samym przeszła ona we władanie właściwego organu administracji państwowej zarządzającego na tym terenie drogami gminnymi. Ponieważ stan prawny gruntów, na których została usytuowana droga nie uległ zmianie pozostały one własnością osób fizycznych, w tym skarżącego kasacyjnie, jednakże zarząd nad nieruchomością drogową sprawowała gmina. Odnosząc się do kwestii granic zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, przypomnieć należy, tak jak to zrobił Sąd I instancji, że w przypadku dróg publicznych od dawna istniejących granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnia z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. W art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych zawarta jest legalna definicja pasa drogowego. Pod tym pojęciem należy rozumieć grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane, urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Pojęcie pasa drogowego jest więc pojęciem szerszym od drogi. Na potwierdzenie granic zajęcia gruntu pod drogę publiczną organ powołał się na mapę do celów prawnych wpisaną do ewidencji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] kwietnia 2017 r. pod nr [...]. Z mapy tej wynika, co potwierdza oświadczenie uprawnionego geodety, że na dzień [...] grudnia 1998 r. teren odpowiadający obecnie wydzielonej działce nr [...] o pow. [...] ha znajdował się w granicach pasa drogowego drogi publicznej. W aktach sprawy brak jest innego dokumentu przeczącego tym ustaleniom. Oznacza to, że organ miał prawo uznać, w granicach art. 77 i 80 K.p.a. tę okoliczność za udowodnioną. Jeśli chodzi o przesłankę władania to spełnienie jej zależy od wykazania wykonywania w dniu [...] grudnia 1998 r. czynności faktycznych związanych z zarządzaniem drogą publiczną. Pojęcie władania należy rozumieć jako wykonywanie zarządu drogą w sposób określony ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a to oznacza, że w pojęciu tym mieszczą się takie czynności faktyczne jak odśnieżanie, remont, modernizacja, umieszczanie znaków drogowych. Do zarządcy drogi, zgodnie z w/w ustawą o drogach publicznych, należała bowiem w szczególności: budowa, modernizacja, utrzymanie i ochrona drogi. Słusznie także Sąd Wojewódzki powołał się na treść art. 20 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] grudnia 1998 r., z którego wynika, jakie obowiązki, w tym związane z utrzymaniem drogi, ciążą na zarządcy. Niewątpliwie zatem gmina, która wnioskuje o stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne powinna wykazać, że przedmiotowym gruntem faktycznie władała, a to poprzez wykonywanie takich prac, które związane są m.in. z utrzymaniem drogi. W aktach sprawy znajdują się dowody na wykonywanie przez Gminę [...] opisanych prac, powołał się na nie również Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku. Nie zaprzeczył tym dowodom skarżący kasacyjnie, nie podnosił również zarzutów w tym zakresie. W aktach administracyjnych znajdują się oświadczenia świadków (karty od 11 do 16 akt administracyjnych) potwierdzające wykonywanie na działce [...] jako części pasa drogowego, ww. prac, w tym remontów i odśnieżania. Skarżący kasacyjnie zapoznał się z aktami sprawy, w tym powyższymi oświadczeniami w dniu [...] czerwca 2017 r. czego dowodem jest notatka w aktach sprawy (karta nr 31 akt administracyjnych). Skarżący nie zaprzeczył oświadczeniom i nie przedłożył dowodów przeciwnych. Niewątpliwie jako dowód w postępowaniu administracyjnym należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy (art. 7, art. 75 § 1, art. 77, art. 78, art. 80 K.p.a.), jednakże w tej sprawie organ dysponował konkretnymi dokumentami, które pozwoliły na przyjęcie tezy o wykonywaniu przez gminę władztwa na spornej nieruchomości, w sposób umożliwiający identyfikację tej działki jako drogę. Podkreślenie wymaga, że do spełnienia przesłanki władztwa nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości, a jedynie wykazanie faktycznego władania nią, co w tej sprawie nastąpiło. Organy nie uchybiły zatem w tym zakresie przepisom postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również powołanym wyżej przepisom prawa materialnego, a Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny legalności zaskarżonej decyzji i oddalił skargę. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku