I OSK 396/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (sprawozdawca) Sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 1525/24 w sprawie ze skargi M.W. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 29 kwietnia 2024 r. nr DO3.7611.63.2021.OC w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 22 listopada 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 1525/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.W. (dalej: "skarżąca kasacyjnie") na decyzję na Ministra Rozwoju i Technologii z 29 kwietnia 2024 r. nr DO3.7611.63.2021.OC w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 9 sierpnia 1961 r. nr MT-1386/61 oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 29 czerwca 1961 r. nr GT-III-II-6/D/126/61 o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. D. [...] róg M., ozn. Nr hip. [...] – z uwagi na upływ trzydziestu lat od jej ogłoszenia – na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491, dalej: "ustawa nowelizująca"), zgodnie z którym postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją umarza się z mocy prawa. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku zarzucono Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "ppsa") naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa w zw. z art 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "kpa") i art. 61 § 4 kpa art. 10 § 1 i art. 28 kpa przez błędne niezastosowanie i niewskazanie jako przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji naruszenia przez organ prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego polegającego na prowadzeniu postępowania bez zapewnienia czynnego udziału pozostałych stron będących prawowitymi spadkobiercami H.M., których interesu prawnego dotyczy wynik sprawy; b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 7a, 77 i 80 kpa przez błędne niezastosowanie i niewskazanie jako przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji braku ustalenia daty doręczenia decyzji MGK odmawiającej H.M. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. D. [...], oznaczonej nr hipotecznym [...] i uznanie, że od momentu ujawnienia treści decyzji MGK "na zewnątrz" upłynęło już ponad 30 lat i w związku z tym postępowanie ulega umorzeniu z mocy prawa, w sytuacji gdy organ nie ustalił daty doręczenia/ogłoszenia decyzji MGK i w związku z tym nie można domniemywać daty doręczenia, a ewentualne wątpliwości rozpoznane na korzyść strony powinny skutkować uznaniem, że termin 30 lat od wydania decyzji MGK nie upłynął, co ostatecznie powinno być dla WSA przesłanką uchylenia decyzji; 2. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej oraz art. 2, art. 45 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 17 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz. U. UE. C. z 2007 r. Nr 303, str. 1 z późn. zm. dalej: "karta praw UE") i w zw. z art. 158 § 3 kpa poprzez oddalenie skargi na decyzję organu w sytuacji, gdy przyjęte przez ustawodawcę przepisy wyłączające możliwość merytorycznego zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczętego po upływie 30 lat od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia prowadzą do naruszenia wynikających z zasady demokratycznego państwa prawnego zasad proporcjonalności i pewności prawa oraz prawa do sądu, tym samym Sąd winien uchylić skarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania w celu wydania decyzji stwierdzającej niezgodności decyzji MGK i decyzji PRN z prawem. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto argumentację mająca przemawiać za jej uwzględnieniem. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zaskarżonej decyzji i rozpoznanie skargi, ewentualnie w przypadku, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie od organu kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w takich granicach skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, albowiem skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy a organ nie zażądał jej przeprowadzenia. W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy kasacyjne, określone w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, zarzucając zarówno naruszenie prawa materialnego jak i przepisów postępowania które miało wpływ na wynik sprawy. Zasadą jest, że w takiej sytuacji jako pierwsze rozpoznaniu podlegają zarzuty procesowe, gdyż dopiero po dokonaniu oceny, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną dopiero wtedy, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poprzez "istotny wpływ na wynik sprawy" należy rozumieć związek przyczynowy, pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem. Stawiając zarzut procesowy skarżący kasacyjnie każdorazowo musi wykazać ten wpływ, co sprowadza się do podania stosownej argumentacji uzasadniającej twierdzenie, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia, to w sprawie mogłoby zostać wydane inne rozstrzygnięcie, niż kwestionowane skargą kasacyjną (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2103/12 oraz z 20 lutego 2014 r., sygn. II GSK 1933/12). W pierwszej kolejności należy zauważyć, że oba zarzuty procesowe zostały sformułowane jako "błędne niezastosowanie" wskazanych w nich przepisów procesowych, podczas gdy jak wskazuje się w orzecznictwie, zasadniczo nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu jako "niezastosowanie" czy też "brak zastosowania" określonego przepisu (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 937/21 i powołane tam orzecznictwo). Konstruując podstawy kasacyjne należy wskazywać na przepisy które były stosowane przez Sąd I instancji, a nie na te które w ocenie strony powinny być zastosowanie. Tymczasem przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ppsa – określające wynik postępowania sądowego w przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji – nie były w sprawie stosowane przez Sąd Wojewódzki, a zatem nie mogły zostać przez ten sąd naruszone. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku oddalającego skargę był wyłącznie art. 151 ppsa. Przyjmując, że powyższa okoliczność nie uniemożliwia rozpoznania tak sformułowanych zarzutów, wciąż nie zasługują one na podzielenie. Oba zarzuty procesowe związane są z faktem niedoręczenia decyzji z 9 sierpnia 1961 r. H.M.– ówczesnej właścicielce wywłaszczonej nieruchomości. Stanowisko skarżącej kasacyjnie co do konsekwencji procesowych tego faktu nie jest prawidłowe. Przede wszystkim, przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej nie stanowi, że termin 30 lat winien być liczony do dnia doręczenia spornej decyzji tym stronom postępowania, które składają wniosek o stwierdzenie jej nieważności. Nie zawiera również wymagania, aby dla rozpoczęcia biegu terminu niezbędne było prawidłowe doręczenie decyzji wszystkim osobom które powinny być stronami takiego postępowania. Istotny i wystarczający jest bowiem sam fakt wprowadzenia decyzji do obrotu prawnego, nie budzi przy tym wątpliwości w orzecznictwie, że wejść do obrotu i wywołać skutki prawne może również decyzja doręczona wadliwie, z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, czy pełnomocników (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 listopada 2025 r. sygn. akt 3115/23 i powołane tam orzecznictwo). Prawidłowo Sąd I instancji wskazał, że wprowadzenie decyzji do obrotu prawnego należy utożsamiać z jej doręczeniem którejkolwiek ze stron postępowania administracyjnego, jak również że do obrotu prawnego wchodzi także decyzja doręczona jedynie "do wiadomości" (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 453/08, oraz z 26 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 718/12). Pomimo zatem braku w aktach sprawy dowodu doręczenia decyzji z 9 sierpnia 1961 r. H.M., wobec doręczenia tej decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie 11 sierpnia 1961 r. niewątpliwie weszła ona do obrotu prawnego. Fakt niedoręczenia tej decyzji stronie nie ma wobec tego znaczenia dla realizacji przesłanki z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. Co do zagadnienia dotyczącego dopuszczalności umorzenia z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej pozostających w toku postępowań o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego z uwagi na upływ trzydziestu lat od jego doręczenia lub ogłoszenia, a także kwestii relacji pomiędzy wskazaną nowelizacją kodeksu postępowania administracyjnego a wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, problem powyższy był już wielokrotnie przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego. W jednolicie ukształtowanej linii orzeczniczej przyjmuje się, że w istocie ustawodawca wykluczył możliwość nie tyle stwierdzenia nieważności decyzji, co w ogóle wydania decyzji nadzorczej w przypadku opisanym w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, a przy tym zarówno wprowadzenie przez ustawodawcę ograniczenia czasowego w dochodzeniu prawa podmiotowego, jak również zakończenie z mocy prawa trwających postępowań nie prowadzi do jednoznacznego wniosku o oczywistej niezgodności takiej regulacji z Konstytucją RP i nie stanowi nadmiernego ograniczenia praw obywatela – co mogłoby uzasadniać odstąpienie od jej zastosowania z uwagi na odwołanie się przez sąd orzekający w konkretnej sprawie do tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjnej (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 4 grudnia 2023 r. sygn. akt I OSK 1827/22, 2 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2052/22, 21 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2074/22, 5 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2214/22, 12 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2499/20, 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2282/22, 24 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2298/22, 3 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 2215/22, 7 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 2475/22 i 16 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 57/23). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie w pełni podziela wyrażone w powyższych – a także wielu innych – wyrokach stanowisko – które można sprowadzić do konkluzji, zgodnie z którą w przypadku art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej przeważa nad ochroną prawa własności i zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów państwa. Na marginesie jedynie, co do naruszenia art. 17 karty praw UE można wskazać, że po pierwsze, zarzut ten nie został sformułowany prawidłowo, gdyż przepis powyższy składa się z dwóch ustępów, zaś skarga kasacyjna nie precyzuje, naruszenie którego z nich zarzuca. Przede wszystkim natomiast, jako nieuprawnione należy ocenić poszukiwanie ochrony własności, do której pozbawienia doszło w 1961r. w akcie prawnym który wszedł w życie, w stosunku do Rzeczypospolitej Polskiej, 1 grudnia 2009 r. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2025 r. sygn. akt I OSK 1351/23). Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu i dlatego na podstawie art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone stosownie do wymagań art. 193 ppsa.