I OSK 38/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 1148/17 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 29 sierpnia 2018 r. oddalił skargę [...] (Skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu (Kolegium) z 2 października 2017 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi. Skarżący zaskarżył powyższy wyrok skargę kasacyjną zarzucając mu naruszenie : 1. przepisów prawa materialnego, tj.: art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 9 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i odrzucenie skargi, 2. jak również naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi przez Sąd pierwszej instancji. Skarżący wniósł o o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kolegium wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Spor w niniejszej sprawie dotyczy umorzenia przez Kolegium postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowej Rady Narodowej w Poznaniu z 20 kwietnia 1973 r. – aktu własności ziemi nadanego [...] na podstawie art. 1, art. 5 i art. 7 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. Nr 27, poz. 250, dalej "ustawa o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych"). Umarzając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi Kolegium w wskazało, że ustawa o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, która była podstawą prawną jego wydania została uchylona przez art. 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 81, dalej "ustawa z 26 marca 1982 r.") z jednoczesnym przekazaniem spraw o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości sądom powszechnym. Zdaniem organu od dnia wejścia w życie ww. ustawy tj. od 26 kwietnia 1982 r. sprawy o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przekazane zostały do właściwości sądów powszechnych. Kolegium wyjaśniło następnie, że kolejna zmiana stanu prawnego została dokonana ustawą z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1491 ze zm. dalej: "ustawa o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa"). Zgodnie z jej art. 61 ust. 3 skreślony został art. 8 § 4 ustawy z 26 marca 1982 r., a w art. 63 ust. 2 i 3 ww. ustawy z 1991 r. zapisano, że do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji oraz, że toczące się postępowania w sprawach, o których mowa w art. 63 ust. 2 ustawy podlegają umorzeniu. Kolegium uznało zatem, że od 1 stycznia 1992 r. – dnia wejścia w życie ww. ustawy, nie ma prawnej możliwości wzruszenia aktów własności ziemi, wydanych na podstawie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, nawet gdy taki akt dotknięty jest kwalifikowanymi wadami prawnymi. Stanowisko to w pełni podzielił Sąd pierwszej instancji uznając, że w aktualnie obowiązującym stanie prawnym nie ma możliwości skutecznego wzruszenia aktu własności ziemi, nawet w sytuacji, gdy jest on obarczony kwalifikowanymi wadami prawnymi. Brzmienie przepisu art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa jednoznacznie utrwala stabilność aktów własności ziemi poprzez ustanowienie zakazu zajmowania się oceną ich legalności, a zatem stanowisko prezentowane w tym zakresie przez organ zasługuje na pełną ochronę prawną. Kwestionując stanowisko Sądu pierwszej instancji Skarżący powołał się w skardze kasacyjnej zarówno na naruszenie przepisów postępowania jak i na naruszenie przepisów prawa materialnego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że został on wadliwie skonstruowany. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy takie jak art. 151, art. 145 § 1 czy art. 149 § 1 p.p.s.a nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż są to przepisy ogólne (blankietowe), wynikowe, stanowiące jedynie prawną podstawę orzeczenia oddalającego skargę, uchylającego decyzję lub stwierdzającego bezczynność organu lub przewlekłość postępowania. Wskazanie tylko tych przepisów nie stanowi prawidłowego określenia podstawy skargi kasacyjnej, ponieważ jest wskazaniem jedynie przepisów regulujących sposób rozstrzygnięcia sprawy, tj. art. 151, art. 145 § 1 czy art. 149 § 1 p.p.s.a Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być przepisy określające samo rozstrzygnięcie jedynie w powiązaniu z przepisami regulującymi proces dochodzenia do rozstrzygnięcia. W konsekwencji należy przyjąć, że wymienioną w art. 174 pkt 2 podstawą skargi kasacyjnej mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, w powiązaniu z konkretnym przepisem wynikowym, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie. Zasadniczo zatem brak powiązania w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia tych przepisów z naruszeniem przepisów regulujących ustalanie okoliczności będących podstawą faktyczną zaskarżonego wyroku, czyni niezasadnym tak skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej. Stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania Skarżący przywołał art. 64 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 9 Konstytucji. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu podnieść należy, że art. 174 p.p.s.a. nie wskazuje jako samodzielnej podstawy zarzutu kasacyjnego naruszenia przepisów ustrojowych. Zarzut naruszenia przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji należało zatem wyprowadzić z naruszenia przepisów prawa przez ich błędną interpretację lub niewłaściwe zastosowanie przez wojewódzki sąd administracyjny (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) bądź z naruszenia przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy – treść wyroku (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Formułując zarzut naruszenia prawa materialnego Skarżący nie powiązał naruszenia przywołanych przez siebie przepisów Konstytucji z naruszeniami przepisów prawa materialnego. Dopiero w uzasadnieniu wyjaśnił, że przystępując do Unii Europejskiej Polska zobowiązała się przestrzegać wszystkich konwencji międzynarodowych obowiązujących w Unii w tym dotyczących m.in. ochrony prawa własności w ratyfikowanej Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sama zaś Konstytucja w art. 9 stanowi, że Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego. Skarżący podkreślił, że podstawowy dokument prawa unijnego jakim jest Karta praw podstawowych określa miedzy innymi, że nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym, w przypadkach i na warunkach przewidzianych w ustawie, za słusznym odszkodowaniem za jej utratę wypłaconym we właściwym terminie. W tym konkretnym przypadku w ocenie Skarżącego żadne takie przesłanki nie wystąpiły a organ w wyniku decyzji o nadaniu aktu własności ziemi pozbawił pozostałych współwłaścicieli swojej własności i to niezgodnie z ustawą na jaką się powoływał tj. ustawą o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Ponadto argument o tym, że art. 63 ust 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa utrwala stabilność aktów własności ziemi poprzez ustanowienie zakazu zajmowania się ich oceną legalności nie da się pogodzić z przepisami Uni przynajmniej w zakresie możliwości dochodzenia odszkodowań za decyzje organów obarczone kwalifikowanymi wadami prawnymi. Reasumując przepisy art. 63 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa w ocenie Skarżącego stoją w sprzeczności z konwencjami i umowami międzynarodowe jakie obowiązują Polskę po wejściu do Unii Europejskiej w 2004 r. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu przypomnieć należy, że formułując zarzuty kasacyjne strona zobowiązana jest do dokładniego określenia jaki konkretnie przepis prawa został naruszony. Przepisy regulujące postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wyłączają bowiem możliwość domniemywania przez sąd kasacyjny jaki przepis prawa i w jaki sposób został w ocenie skarżącego kasacyjnie naruszony. W niniejszej sprawie, takiego sprecyzowania zabrakło, Skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej postawił ogólny zarzut niezgodności art 63 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa z konwencjami i umowami międzynarodowymi. W konsekwencji tak postawiony zarzut uchyla się spod kontroli Sądu kasacyjnego. Tym niemniej, odnosząc się do podniesionej w skardze kasacyjnej argumentacji przypomnieć należy, że do dnia wejścia w życie ustawy z 26 marca 1982 r. możliwe było kwestionowanie aktów własności ziemi w trybie przepsów k.p.a. Następnie na podstawie ustawy z 26 marca 1982 r. dla kwestionowania aktów własności ziemi otwarta została droga sądowa w sprawach wszczętych na skutek wniosków złożonych po dniu 6 kwietnia 1982 r., gdy sprawa nie była uprzednio przedmiotem postępowania administracyjnego. Z art. 8 § 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. wynikało ponadto, że droga sądowa została otwarta także dla spraw już toczących się przed terenowym organem administracji państwowej, ale nie zakończonych 6 kwietnia 1982 r. ostateczną decyzją tego organu. Według zaś art. 8 § 4 ustawy do drogi sądowej należały także te sprawy, w których po 6 kwietnia 1982 r., w związku z uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności ostatecznej decyzji terenowego organu administracji państwowej, miało nastąpić ponowne ich rozpatrzenie. W okresie od 6 kwietnia 1982 r. do 1 stycznia 1992 r. możliwe było wzruszenie wydanych już aktów własności ziemi w trybach nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Dopiero od 1 stycznia 1992 r. akty własności ziemi nie podlegają wzruszeniu na drodze postępowania administracyjnego. Nie mają przy tym znaczenia często skomplikowane okoliczności faktyczne poszczególnych spraw, gdyż to ustawodawca przyjął, że pewność obrotu prawnego i stabilność stosunków własnościowych w Polsce wymaga, aby akty własności ziemi, które stały się ostateczne przed dniem 6 kwietnia 1982 r., a które nie zostały wzruszone do dnia 1 stycznia 1992 r. w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego, nie podlegały już kontroli ani organów administracji, ani sądów powszechnych (por. stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 grudnia 2018 r. II OSK 550/18 ). Skoro przez okres prawie 19 lat od daty wydania kwestionowanego przez Skarżącego aktu własności ziemi (20 kwietnia 1973 r.) możliwe było jego podważanie czy w trybie administracyjnym czy to w trybie postępowania przed sądem powszechnym nie można twierdzić, że przedstawiona przez organy i zaakceptowana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia przepisów ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi naruszała przepisy Konstytucji dotyczące ochrony prawa własności. Skarżący w skardze kasacyjnej negował znaczenie przywołanych przez organ oraz Sąd pierwszej instancji orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego podnosząc, że wydane zostały one przed przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej. Odnosząc się do tego argumentu zwrócić należy uwagę, że u podstaw stanowisk wyrażonych w powołanych wyrokach Sądu konstytucyjnego legło przekonanie o konieczności stabilizacji stosunków prawnych powstałych na skutek zastosowania przepisów ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Pogląd dotyczący konieczności stabilizacji stosunków prawnych powstałych na skutek wydania aktów administracyjnych wyraził również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 (Dz.U. z 2015, poz. 702. Z dnia 21 maja 2015 r. ). Zgodnie z powołanym wyrokiem art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W wyroku tym, wydanym już po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej, Sąd konstytucyjny rozważał w jakim zakresie ustawodawca dysponuje swobodą w określaniu relacji między zasadą praworządności (zasadą legalizmu), z której wynika potrzeba eliminacji z obrotu wadliwych decyzji administracyjnych, a zasadą pewności prawa i zasadą zaufania (lojalności państwa), z których wynika reguła trwałości decyzji administracyjnych, podkreślając, że reguła ta nie ma charakteru bezwzględnego. Trybunał Konstytucyjny podkreślił w uzasadnieniu, że w swoim dotychczasowym orzecznictwie przyjmował, że nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych nie jest zasadą konstytucyjną, a ograniczenie terminów zaskarżenia prawomocnych decyzji administracyjnych jest uzasadnione względami bezpieczeństwa prawnego (zob. wyrok TK z 22 lutego 2000 r., sygn. SK 13/98, OTK ZU nr 1/2000, poz. 5). Trybunał wskazał też, że ograniczenia czasowe są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych, oraz ze względu na rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także z uwagi na potrzebę ochrony praw nabytych przez osoby trzecie (zob. wyrok TK z 15 maja 2000 r., sygn. SK 29/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 110). Podsumowując swoje rozważania Sąd konstytucyjny wskazał, że działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności (legalizmu), nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo po upływie znacznego czasu od wydania aktu administracyjnego. Takie aspekty i konsekwencje zasady praworządności są bowiem ograniczone przez jej inne oblicze, tj. potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji. W niniejszej sprawie niesporne jest, że na podstawie kwestionowanego aktu własności ziemi prawo do nieruchomości nabyła [...]. Przez okres blisko 19 lat od daty wydania aktu do dnia wejścia w życie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolny żadna z osób, których prawa jak twierdzi Skarżący zostały naruszone jego wydaniem nie wszczęła postępowania mającego na celu jego wyeliminowanie z obrotu prawnego. Sam Skarżący jak wynika z akt administracyjnych sprawy wystąpił o stwierdzenie nieważności aktu dopiero 22 marca 2016 r., a więc blisko czterdzieści trzy lata od jego wydania. W świetle powyższych rozważań zarzuty Skarżącego dotyczące naruszenia przepisów Konstytucji uznać należało za niezasadne. Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zarządzeniem z 31 stycznia 2022 r. strony postępowania zostały poinformowane, że w związku ze zmianą art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm., dalej: "ustawa z 2 marca 2020 r.".), wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach w których strony nie wyraziły zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. Z uwagi na brak zgody wszystkich stron postępowania na przeprowadzenie rozprawy zdalnej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną zgodnie z art. 15 zzs ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.