I OSK 38/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 529/15 w sprawie ze skargi M.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 15 września 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 529/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Zarząd Dzielnicy [...] decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] zobowiązał M. Z. do zapłaty kwoty [...] zł tytułem zwrotu zwaloryzowanej bonifikaty udzielonej od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. Podstawą żądania zwrotu bonifikaty była okoliczność wykorzystania nieruchomości nie tylko na cele mieszkaniowe, ale również zarejestrowania tam działalności gospodarczej. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] stycznia 2015 r. nr [...] utrzymało w mocy powyższą decyzję. Jak wskazał organ odwoławczy, zgodnie z art. 4 ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83), dalej ustawa przekształceniowa organ, o którym mowa w art. 3 ust. 1, żąda zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji, jeżeli osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przed upływem 5 lat, licząc od dnia przekształcenia, zbyła lub wykorzystała nieruchomość na inne cele niż cele, które stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty. W przedmiotowej sprawie jako warunek przyznania bonifikaty, zgodnie z uchwałą Rady m.st. Warszawy z 8 maja 2008 r. nr XXX/945/2008, było wykorzystanie nieruchomości wyłącznie na cel mieszkaniowy. Skoro skarżący wskazał ten adres jako adres wykonywania działalności gospodarczej i na ten właśnie adres kierowana jest cała korespondencja urzędowa związana z wykonywaną działalnością gospodarczą, to brak jest podstaw do uznania, że nieruchomość jest wykorzystywana wyłącznie na cel mieszkaniowy. Skarżący zaskarżył powyższą decyzję do sądu, zarzucając naruszenie: a) art. 4 ust. 15 ustawy przekształceniowej poprzez błędną jego wykładnię polegająca na przyjęciu, iż przedmiotowa nieruchomość jest wykorzystywana na cele inne niż cele, które stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty; b) art. 1 ust. 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uznanie, że przedmiotowa sprawa podlega rozstrzygnięciu w trybie administracyjnoprawnym, podczas gdy należy uznać, iż stanowi ona sprawę cywilną w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 101 ze zm.); c) art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nieodniesienie się w zaskarżonej decyzji do podniesionego w odwołaniu zarzutu naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania w postaci art. 7 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi wskazano w szczególności, że skarżący tylko zarejestrował działalność pod tym adresem, ale nigdy jej tam nie prowadził. Sam fakt użycia adresu w dokumentach rejestracyjnych nie może być okolicznością uzasadniającą żądanie zwrotu bonifikaty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga jest niezasadna. Sąd ten podał, że zarzut braku podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 4 ust. 15 ustawy przekształceniowej jest niezasadny. Zwrot bonifikaty następuje w drodze decyzji administracyjnej. Wszystkie akty prawne dotyczące roszczeń pieniężnych z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności mają charakter decyzji administracyjnych. Dotyczy to szczególnie zwrotu udzielonej bonifikaty. Jeśli bonifikata została przyznana w formie decyzji administracyjnej, to byłoby niezrozumiałe, gdyby jej zwrot był dokonywany poza systemem prawa administracyjnego. Przepis ten statuujący prawo organu, który udzielił bonifikaty, do żądania jej zwrotu, w sytuacji gdy osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przed upływem 5 lat, licząc od dnia przekształcenia, zbyła lub wykorzystała nieruchomość na inne cele niż cele, które stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty, w żaden sposób nie wskazuje, iż zwrot bonifikaty następuje na drodze cywilnej. Artykuł 4 ust. 15 ustawy przekształceniowej odwołuje się natomiast do pojęcia organu administracji, a zatem wskazuje na administracyjną drogę załatwiania spraw dotyczących zwrotu bonifikaty. Sprawy administracyjne są natomiast, w świetle art. 104 § 1 i § 2 k.p.a., załatwiane w formie decyzji administracyjnej. Sąd podkreślił, że w przedmiotowej sprawie organ będąc właścicielem nieruchomości udzielił istotnej ulgi w opłacie za nabycie na własność nieruchomości, określając niezwykle restrykcyjne zasady, a mianowicie nakazując, aby skarżący wykorzystywał nieruchomość wyłącznie na cele mieszkaniowe. Skarżący te warunki zaakceptował. Okoliczność wskazania tego adresu jako głównego adresu wykonywania działalności gospodarczej przy rejestracji jest jednoznaczna. Prowadząc działalność gospodarczą pod tym adresem, skarżący wykorzystał nieruchomość również na inny cel. Przy tym stopień wykorzystania nie ma żadnego znaczenia. W tej sytuacji zdaniem Sądu, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie był wystarczający do wydania przedmiotowej decyzji i organy nie naruszyły przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym ich uchylenie, jak również dokonały prawidłowej wykładni art. 4 ust. 15 ustawy przekształceniowej. W skardze kasacyjnej M. Z. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 4 ust.15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż przedmiotowa nieruchomość jest wykorzystywana na cele inne niż cele, które stanowiły podstawę do udzielenia bonifikaty, tj. cele mieszkaniowe, podczas gdy prawidłowa wykładnia w/w pojęcia wskazuje, iż przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pozostało niezmienione od daty udzielenia bonifikaty; 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, dalej p.u.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 i 80 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się do kryteriów pozwalających na obiektywną ocenę sytuacji zmiany przeznaczenia nieruchomości po udzieleniu bonifikaty. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2015 r., sygn. akt: I SA/Wa 529/15 w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Nadto wniesiono o rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych prawem W uzasadnieniu podniesiono, że sporna nieruchomość jest wykorzystywana przez skarżącego niezmiennie w celu mieszkaniowym, cel wykorzystania nieruchomości nie uległ zmianie od daty udzielenia bonifikaty i nadal służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych skarżącemu i jego rodzinie. Skarżący podkreślił, że za prowadzenie działalności gospodarczej w rozumieniu art. 13 pkt 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należy rozumieć rzeczywistą działalność zarobkową wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły. Wpis w ewidencji działalności gospodarczej (zarejestrowanie) ma natomiast przede wszystkim znaczenie formalne, czyli charakter deklaratoryjny. Jego istnienie nie przesądza o faktycznym prowadzeniu działalności, ale jedynie prowadzi do domniemania prawnego zgodnie z którym, osoba wpisana do ewidencji jest traktowana jako prowadząca działalność gospodarczą. Do rozpoczęcia prowadzenia działalności gospodarczej niezbędne jest uzyskanie wpisu do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG). Rejestracji działalności gospodarczej dokonać można poprzez złożenie wypełnionego wniosku CEIDG- 1, na którym trzeba wskazać kilka różnych adresów. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807), konieczne jest aby osoba fizyczna dokonująca rejestracji działalności gospodarczej wskazała adres miejsca zamieszkania, miejsca zameldowania (w przypadku innego niż adresu zamieszkania), adresu do doręczeń (w przypadku innego niż adresu miejsca wykonywanie działalności) oraz głównego miejsca wykonywania działalności gospodarczej. Skarżący wskazał ul. [...] w W. wyłącznie deklaratoryjnie, nie miało to żadnego znaczenia praktycznego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. W ramach ustalenia opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, właściwy organ został wyposażony przez ustawodawcę w uprawnienie do udzielenia bonifikaty od tejże opłaty. Udzielenie bonifikaty pozostawione jest, co do zasady, uznaniu właściciela nieruchomości, to jest Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy czym uzależnione jest od wyrażenia zgody przez odpowiednio wojewodę albo radę lub sejmik. I tak, art. 4 ust. 15 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowi, iż organ, który udzielił bonifikaty zażąda jej zwrotu, w sytuacji gdy osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przed upływem 5 lat, licząc od dnia przekształcenia, zbyła lub wykorzystała nieruchomość na inne cele niż cele, które stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty. W tej sprawie podstawą do udzielenia skarżącemu bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] w W. był przepis § 1 ust. 1 uchwały Rady m.st. Warszawy z 8 maja 2008 r. nr XXX/945/2008 w sprawie wyrażenia zgody na udzielanie bonifikaty osobom fizycznym od opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Zgodnie z jego treścią, wyraża się zgodę na udzielenie osobom fizycznym 60% bonifikaty od opłaty w tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zabudowanych i wykorzystywanych wyłącznie na cel mieszkaniowy. Jak wynika z akt sprawy, a czego także nie kwestionuje skarżący kasacyjnie, pod adresem: [...] w W., zarejestrował on działalność gospodarczą. Zarejestrowanie zaś działalności gospodarczej pod określonym adresem rodzi określone konsekwencje prawne. Nie można uznać, jak chce tego skarżący, że zarejestrowanie działalności gospodarczej pod konkretnym adresem nie ma żadnego znaczenia praktycznego. Miejsce prowadzenia działalności gospodarczej musi zostać bowiem określone już na etapie zakładania działalności, ponieważ przedsiębiorca dokonując rejestracji firmy musi wskazać adres jej prowadzenia. Skoro skarżący sam zadeklarował, że adres: ul. [...] w W. jest miejscem wykonywania działalności gospodarczej, to rodzi to domniemanie, że faktycznie w tym miejscu taka działalność jest prowadzona. Nieświadomość skarżącego co do konsekwencji wskazania adresu zamieszkania jako adresu prowadzenia działalności, nie może w tej sprawie prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Skoro warunkiem udzielania skarżącemu bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności było wykorzystywanie zabudowanej nieruchomości wyłącznie na cel mieszkaniowy, a skarżący tego warunku nie dotrzymał, rejestrując pod ww. adresem działalność gospodarczą, to słuszna jest ocena Sądu I instancji o legalności decyzji zobowiązującej do zwrotu tej bonifikaty. Bez znaczenia przy tym dla rozstrzygnięcia sprawy, pozostaje okoliczność, że nieruchomość skarżącego pod adresem: ul. [...] w W., nadal wykorzystywana jest przez skarżącego i jego rodzinę na cele mieszkaniowe. Dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie mogło także mieć znaczenia badanie stopnia wykorzystania nieruchomości na cel inny niż mieszkaniowy, skoro przywołana wyżej uchwała, stanowiąca podstawę udzielenia bonifikaty, jednoznacznie wskazuje, iż bonifikata może zostać udzielona od opłaty dotyczącej nieruchomości wykorzystywanej wyłącznie na cel mieszkaniowy. Prowadzenie zatem postępowania dowodowego w tym przedmiocie byłoby bezcelowe. Zauważyć także należy, iż wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd nie stanął na stanowisku, że sporna nieruchomość utraciła charakter mieszkaniowy w związku z zarejestrowaniem w niej działalności gospodarczej. Wskazano jedynie, iż nie służy ona wyłącznie celowi mieszkaniowemu, co stanowi wymóg skorzystania z dobrodziejstwa § 1 ust. 1 uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 8 maja 2008 r. nr XXX/945/2008. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za pozbawione usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił ją.