I OSK 3793/18

Dnia 1 sierpnia 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia NSA Małgorzata Borowiec po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wr 81/18 w sprawie ze skargi M.J.L. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 27 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wr 81/18, po rozpoznaniu skargi M.J.L. (dalej: skarżący) na bezczynność Wójta Gminy [...]a w sprawie udostępnienia informacji publicznej, umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wójta Gminy [...]a do udostępnienia informacji publicznej (pkt I); stwierdził, że bezczynność w sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (II); zasądził od Gminy [...]a na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt III). Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że wnioskiem z dnia 8 marca 2018 r. adresowanym do Wójta Gminy [...]a , skarżący - redaktor naczelny czasopisma "Echo [...]" domagał się udostępnienia informacji publicznej w następującym zakresie , a mianowicie : "1. Czy została wyrażona zgoda na realizację projektu rewitalizacji terenu po byłym basenie w [...] wraz z modernizacją drogi gminnej - ul. [...] w pełnym zakresie określonym we wniosku o dofinansowanie projektu przy obniżonym poziomie dofinansowania? 2. Jeżeli tak, czy w terminie 5 dni od daty otrzymania z Departamentu Funduszy Europejskich Urzędu Marszałkowskiego pisma [...] (tj. do dnia 20 lutego 2018 r.) została wysłana pisemna zgoda na realizację w/w projektu w pełnym zakresie określonym we wniosku o dofinasowanie projektu przy obniżonym poziomie dofinansowania? 3. Jeżeli tak, proszę o udostępnienie papierowej kopii tego pisma z podaniem daty nadania w UP lub daty złożenia bezpośrednio w Urzędzie Marszałkowskim. 4. Jeżeli tak, proszę o informację, czy został złożony w terminie 14 dni od otrzymania z Departamentu Funduszy Europejskich Urzędu Marszałkowskiego pisma [...] (tj. do dnia 1 marca 2018 r.) protestu od negatywnej oceny projektu wraz z uzasadnieniem do IOK Zarządu Województwa Dolnośląskiego. 5. Jeżeli tak, proszę o udostępnienie papierowej kopii tego pisma z podaniem daty nadania w UP lub daty złożenia bezpośrednio w Urzędzie Marszałkowskim." Wójt Gminy [...]a pismem z dnia 21 marca 2018 r. zawiadomił wnioskodawcę, że żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i jednocześnie wezwał go do wykazania, że uzyskanie żądanej informacji publicznej, o której mowa we wniosku, jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżący pismem z dnia 27 marca 2018 r. wskazał, że oczekuje kopii jednego pisma i nie wymaga ono czasochłonnych czynności. Wobec nieotrzymania żądanych informacji skarżący w dniu 11 kwietnia 2018 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność organu, z tym uzasadnieniem, że do dnia złożenia skargi, pomimo upływu terminu określonego w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej organ zobowiązany nie udostępnił żądanej informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...]a wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, podnosząc ,że pismem z dnia 19 kwietnia 2018 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi na przedmiotowy wniosek przesyłając mu kserokopię żądanego pisma. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku wskazał na treść art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a.") i wyjaśnił na czym polega bezczynność organu administracji publicznej. Podał, że w niniejszej sprawie przedmiotem badanej skargi jest prawo do informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Powyższa ustawa w sposób kompleksowy reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Sposoby udostępniania informacji publicznej określa art. 7 ust. 1 u.d.i.p. Jednym z nich jest udostępnianie takiej informacji na wniosek (art. 10 u.d.i.p.). W sprawie jest niesporne, że skarżący złożył stosowny wniosek, a adresat na przedmiotowy wniosek zareagował poprzez wystosowanie do skarżącego pisma z dnia 19 kwietnia 2018 r. Mając na uwadze ograniczenie badania merytorycznego sprawy w przypadku bezczynności organu, w pierwszej kolejności należy rozważyć, czy informacje, o których udostępnienie wystąpił skarżący, stanowią informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Sąd I instancji po dokonaniu analizy art. 1, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b oraz art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. stwierdził, że żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną, a Wójt Gminy [...]a jest podmiotem zobowiązanym do ich udostępnienia. Wskazał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje dwie formy reakcji organu na wniosek strony. Pierwszym jest udzielenie żądanych informacji, które należy traktować jako czynność materialno-techniczną, drugim zaś, w przypadku odmowy ich udostępnienia, jest decyzja administracyjna. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, pismo organu z dnia 19 kwietnia 2018 r. adresowane do skarżącego, udzielające odpowiedzi na pytania sformułowane w przedmiotowym wniosku jest odniesieniem się do żądanej przez stronę informacji i wyczerpuje w pełni zakres żądań wniosku. W związku z tym ocena w takim kontekście działań organu podjętych w celu załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej nie uzasadnia - na moment rozpoznania przez sąd administracyjny skargi - zarzutu jego bezczynności, aczkolwiek przyjęty przez organ tryb procedowania w zakresie udostępniania żądanej informacji publicznej ocenić należy jako wadliwy. Sąd I instancji zauważył, że termin do załatwienia sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wynosi 14 od dnia doręczenia adresatowi wniosku (art.13 ust.1 u.d.i.p.), przy czym dzień, w którym wniosek wpłynął lub został osobiście złożony nie jest wliczany do 14-dniowego terminu, przewidzianego dla udzielania informacji. Natomiast gdy podmiot dysponujący nie jest w stanie dotrzymać terminu przewidzianego w art.13 ust.1 u.d.i.p., powinien zastosować procedurę, o której mowa w art. 13 ust.2 u.d.i.p. A zatem powinien zawiadomić wnioskodawcę w terminie 14 dni od daty otrzymania wniosku o fakcie uchybienia terminowi do udzielenia informacji publicznej, z jednoczesnym podaniem przyczyn opóźnienia i wskazaniem terminu, w którym udostępni informację, nie dłuższym jednak niż dwa miesiące od złożenia wniosku. Sąd podkreślił, iż z akt sprawy wynika, że udzielenie informacji publicznej objętej wnioskiem skarżącego z dnia 8 marca 2018 r. nastąpiło dopiero w piśmie organu z dnia 19 kwietnia 2018 r., czego skarżący nie kwestionował. Jednakże Sąd zauważył, że udostępnienie żądanej informacji nastąpiło dopiero po wniesieniu przedmiotowej skargi na bezczynność i po upływie czternastodniowego przewidzianego przez ustawodawcę terminu, co wynika z prostego porównania daty sporządzenia skargi i jej wpływu do organu (11 kwietnia 2018r., daty udzielenia odpowiedzi na wniosek (19 kwietnia 2018 r. ), daty sporządzenia odpowiedzi na skargę (24 kwietnia 2018r . ) oraz daty przekazania skargi przez organ do Sądu (27 kwietnia 2018 r. – prezentata poczty). Wobec tego udostępnienie powyższej informacji czyni bezprzedmiotowym postępowanie w sprawie ze skargi na bezczynność organu na dzień jej rozpoznania. Sąd wskazał bowiem, że skargę na bezczynność organu sąd administracyjny rozpoznaje według stanu faktycznego i prawnego na datę rozpoznania skargi. W tej sytuacji Sąd uznał, że postępowanie w zakresie bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., jako bezprzedmiotowe( pkt I wyroku). Oceniając charakter zaistniałej bezczynności, jak wymaga tego art. 149 § 1a P.p.s.a., Sąd I instancji stwierdził, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku), gdyż zachowanie organu w tej sprawie nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przemawia za tym fakt, że organ nie pozostawił wniosku skarżącego bez odpowiedzi i ustosunkował się do niego, wprawdzie z przekroczeniem terminu zakreślonego w ustawie, lecz bezczynność w zakresie faktycznego rozpoznania wniosku wynosiła niewiele ponad 3 tygodnie. Z powyższego wynika, że opóźnienie w rozpoznaniu wniosku skarżącego nie miało znacznego charakteru i tym samym nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa. Ponadto ostatecznie wniosek został załatwiony przy wykorzystaniu przez podmiot zobowiązany właściwej prawnej formy działania. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., zaliczając do niezbędnych kosztów procesu uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 100 zł (pkt III wyroku). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Wójt Gminy [...]a, reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w części, tj. w jego punkcie II i III, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a poprzez błędne przyjęcie, że pomimo umorzenia postępowania Sąd I instancji był uprawniony do stwierdzenia, czy doszło do bezczynności organu oraz do orzeczenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wskazując na powyższy zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie do art. 149 § 1a P.p.s.a., jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, stwierdzenie bezczynności i dokonanie oceny, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, może nastąpić tylko wtedy, gdy Sąd uwzględnia skargę na bezczynność. Natomiast umorzenie postępowania nie może zostać uznane za uwzględnienie skargi. Postanowienie o umorzeniu postępowania jest rozstrzygnięciem niezależnym od merytorycznej oceny skargi, wobec czego nie jest to rozstrzygnięcie uwzględniające czy też nieuwzględniające skargę. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz obciążenie organu kosztami postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż w rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej zaskarża wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jedynie w części, tj. w punkcie II i III. Powyższego nie zmienia fakt, że wniósł on o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Z uwagi na zakreślony przedmiot zaskarżenia mógł on bowiem wnosić o uchylenie zaskarżonego wyroku wyłącznie w zaskarżonej części. Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a P.p.s.a., podać należy, iż art. 149 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei z art. 149 § 1a P.p.s.a. wynika, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wydanie przez organ decyzji w sprawie, w której złożono skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, wyłącza możliwość zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, oraz możliwość zobowiązania organu do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, ze względu na faktyczne załatwienie sprawy administracyjnej w dniu orzekania. Jednakże, jeżeli na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności lub w sposób przewlekły prowadził postępowanie, sąd obowiązany jest uwzględnić skargę i stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Wyjaśnić należy, iż przepisy art. 149 § 1 pkt 1-3 oraz art. 149 § 1a w cytowanym i aktualnie obowiązującym brzmieniu zostały wprowadzone z dniem 15 sierpnia 2015 r. na mocy nowelizacji P.p.s.a. dokonanej na podstawie art. 1 pkt 40 lit. a i b ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658). Przed nowelizacją, w przypadku gdy organ administracji publicznej wydał akt albo dokonał czynności po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, sąd umarzał postępowanie jako bezprzedmiotowe nawet wówczas, gdy organ działał z naruszeniem terminu przewidzianego na załatwienie sprawy. Obecna treść art. 149 § 1 P.p.s.a., która obowiązywała również w dacie wydania zaskarżonego wyroku, została ujęta w trzech odrębnych punktach. Uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ polega zatem na zobowiązaniu organu administracji publicznej do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji (pkt 1) lub stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 2). Powyższy przepis w pkt 3 – jako odrębną postać uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania – przewiduje stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości postępowania. Przepis ten przyznaje sądowi administracyjnemu kompetencję do stwierdzenia, że wystąpiła bezczynność lub przewlekłość, jeżeli z uwagi na zakończenie postępowania nie ma już potrzeby wydawania aktu lub dokonania czynności. Ta forma rozstrzygnięcia będzie zastosowana przez sąd administracyjny w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organ załatwi sprawę. W takiej sytuacji sąd, rozstrzygając sprawę, uwzględni stan istniejący w chwili wniesienia skargi. Jednocześnie w takim przypadku, w oparciu o art. 149 § 1a P.p.s.a. stwierdzi, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przepis art. 149 § 1a P.p.s.a. obejmuje wszystkie formy uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a więc także samodzielnie formę określoną w art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., tj. gdy orzeczenie sądu ograniczy się do stwierdzenia, że miała miejsce bezczynność lub przewlekłość postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Wprawdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sentencji zaskarżonego wyroku nie zawarł odrębnego stwierdzenia (zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.), że Wójt Gminy [...]a dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, to jednak z treści uzasadnienia wyroku oraz przedstawionej w nim argumentacji i powołanych przepisów u.d.i.p. wynika, iż uznał, że na dzień wyrokowania organ pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu w/w wniosku. Jednocześnie wyjaśnił, dlaczego przyjął, że stwierdzona przez niego bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Niewątpliwie niezawarcie w sentencji wyroku wyraźnego stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności stanowiło uchybienie, to jednak w okolicznościach tej sprawy nie miało ono istotnego wpływu na jej wynik, gdyż – jak już wskazano – z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika stanowisko zajęte przez Sąd dotyczące tej kwestii. Ponadto zauważyć należy, iż o ile fakt wystosowania do skarżącego przez Wójta Gminy [...]a pisma z dnia 19 kwietnia 2018 r., którym udzielono skarżącemu żądanej informacji – na dzień orzekania przez Sąd I instancji czynił niemożliwym zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącego, o tyle – wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej – nie uprawniał Sądu do umorzenia całego postępowania jako bezprzedmiotowego w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd nie był zwolniony z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do bezczynności organu, a następnie oceny, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.), co też uczynił. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe rozważania pozwalają na przyjęcie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględnił skargę w rozumieniu art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., a zatem prawidłowo również zastosował art. 149 § 1a P.p.s.a., a w konsekwencji uwzględnienia skargi zasadnie, w oparciu o art. 200 P.p.s.a., orzekł o kosztach postępowania. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. podlega oddaleniu. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, wyjaśnić należy, iż zwrot kosztów postępowania kasacyjnego związany ze sporządzeniem i wniesieniem odpowiedzi na skargę kasacyjną dotyczy wyłącznie przypadku, w którym tego rodzaju pismo sporządził profesjonalny pełnomocnik (adwokat, radca prawny, doradca podatkowy, rzecznik patentowy – art. 175 P.p.s.a.) oraz wniósł je w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej (art. 179 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie odpowiedź na skargę kasacyjną sporządził osobiście skarżący, zatem pismo to nie mogło stanowić podstawy do zwrotu na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.