I OSK 3764/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 123/18 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...] w przedmiocie uznania zasiłku stałego za nienależnie pobrany 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt 1 i oddala skargę, 2. w pozostałym zakresie oddala skargę kasacyjną, 3. zasądza od M. W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach kwotę 340 zł. ( trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Ke, w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] listopada 2017 r. znak: [...] w przedmiocie uznania zasiłku stałego za nienależnie pobrany; w pkt II. przyznał od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz radcy prawnego P. P. kwotę 295,20 zł, w tym VAT w kwocie 55,20 zł, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Prezydent Miasta Kielce decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...], orzekł, że zasiłek stały przyznany M. W. decyzją z dnia [...] lipca 2005 r., znak: [...] na okres od 1 lipca 2005 r. do 31 lipca 2008 r. – zmienioną decyzjami z dnia 8 listopada 2006 r. oraz 27 marca 2007 r. – za okres od 1 października 2006 r. do 31 lipca 2008 r. w łącznej kwocie 9.671,50 zł, jest świadczeniem nienależnie pobranym. Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że M. W. składając wniosek o przyznanie zasiłku stałego nie poinformował organu, że jest właścicielem gospodarstwa rolnego. Podkreślono, że pomimo, iż – występując w dniu 17 lipca 2005 r. o przyznanie zasiłku stałego – M. W. został pouczony o odpowiedzialności karnej, to zataił jednak fakt posiadania gospodarstwa rolnego. Kolegium wskazało na ugruntowany w orzecznictwie pogląd, że art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej określa ryczałtowy tryb ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego. Bez znaczenia jest więc, czy gospodarstwo rolne jest uprawiane i czy rzeczywiście przynosi dochody. Dalej wyjaśniono, że dochód z gospodarstwa rolnego na podstawie obwieszczenia Prezesa GUS ustala się m.in. do świadczeń rodzinnych i dodatku mieszkaniowego, nie zaś na potrzeby świadczeń z pomocy społecznej (zasiłku stałego). Na powyższą decyzję M. W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, podnosząc, że nawet gdyby osiągał dochód z gospodarstwa rolnego, to powinien on być, z uwagi na małżeństwo zawarte w dniu 25 lutego 1984 r., zaksięgowany w połowie, w/g obwieszczenia Prezesa GUS. Dochód był jednak zerowy, bowiem ani skarżący, ani jego żona nie pracowali na roli. Skarżący podał, że od 1 sierpnia 2008 r. jest niezdolny do pracy. Od pobrania przedmiotowych świadczeń minęło ponad 10 lat, zaniedbanie w zakresie ujawnienia stanu majątkowego było nieświadome, oboje z żoną zostali zaliczeni do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 11 czerwca 2018 r. pełnomocnik skarżącego, ustanowiony z urzędu, wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając naruszenie art. 80 w zw. z art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a., w szczególności poprzez nieustalenie, czy w dacie nabycia nieruchomości na podstawie umowy przekazania własności z dnia 1 kwietnia 1979 r. skarżący pozostawał w związku małżeńskim, a jeśli tak, to jaki ustrój majątkowy łączył go z żoną. Dalej pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 7 w zw. z art. 9, art. 11 i art. 107 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niewskazanie, na jakiej podstawie organy przyjęły, że posiadana przez skarżącego nieruchomość zajmuje wskazaną w decyzji ilość hektarów przeliczeniowych. Na koniec podniesiono, że organ powinien podzielić przyjęty dochód z gospodarstwa rolnego po połowie między małżonków, co oznacza, że w stosunku do skarżącego powinien być ustalony w niższej wysokości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 14 czerwca 2018 r. uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o kosztach postępowania. Sąd wskazał, że skarga okazała się skuteczna, jednak nie z powodów w niej wskazanych. W pierwszej kolejności Sąd podzielił stanowisko organów co do uznania świadczenia za nienależnie pobrane. Sąd podał, że – na podstawie art. 8 ust. 9 przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004r. Nr 64 poz. 593 ze zm.) – dla ustalenia dochodu na potrzeby postępowania w sprawach świadczeń z pomocy społecznej nie ma znaczenia, jakie rzeczywiste dochody osiągane są z gospodarstwa rolnego ani czy grunt jest w ogóle uprawiany. Okoliczności, które są przyczyną nieuprawiania gospodarstwa rolnego, nie mają znaczenia prawnego. W ocenie Sądu I instancji w tej sytuacji organy zasadnie uznały, że będąc właścicielem gospodarstwa rolnego skarżący osiągał dochód w rozumieniu art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej przekraczając zarazem kwotę kryterium dochodowego, co powodowało, że zasiłek stały nie powinien być skarżącemu przyznany i jako taki słusznie został uznany za świadczenie nienależnie pobrane w rozumieniu art. 6 pkt 16 ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem Sądu niezasadny jest także podniesiony przez pełnomocnika skarżącego zarzut dotyczący konieczności dokonania przez organ dodatkowych ustaleń co do tego, czy w dacie nabycia nieruchomości na podstawie umowy przekazania własności z dnia 1 kwietnia 1979 r. skarżący pozostawał w związku małżeńskim, a jeśli tak, to jaki ustrój majątkowy łączył go z żoną. Sąd wskazał, że jak wynika z akt administracyjnych, skarżący był jedynym właścicielem przedmiotowej nieruchomości, a od maja 2005 r. pozostawał z żoną w separacji, orzeczonej wyrokiem Sądu Okręgowego w Kielcach w sprawie sygn. [...]. Orzeczenie separacji powoduje zaś – zgodnie z art. 54 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego – powstanie między małżonkami rozdzielności majątkowej. Sąd podkreślił, że w tej sytuacji brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, by przy ustalaniu dochodu z gospodarstwa rolnego należało uwzględnić jedynie połowę jego powierzchni. Niezależnie od powyższego Sąd dostrzegł jednak, że ze strony organów doszło do naruszenia przepisu art. 104 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej, a także art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa. Wskazano, że zgodnie z art. 104 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej, nie wydaje się decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń, jeżeli od terminu ich pobrania upłynęło więcej niż 10 lat. Sąd podał, że w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach stwierdzono, że z mocy tego przepisu można było orzec o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń tylko za okres 10 lat wstecz od wpływu ostatniego istotnego dokumentu stwierdzającego od kiedy strona jest właścicielem gospodarstwa rolnego, wówczas bowiem, tj. od października 2006r., organ I instancji wszczął "wszelkie postępowania w sprawie p. W.". Sąd wskazał, że organ nie wyjaśnił dlaczego to akurat od tak ustalonego momentu należało liczyć przewidziany w w/w przepisie 10-letni okres. W ocenie Sądu z art. 104 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej wynika, że momentem procesowym, który stanowi cezurę czasową dla ustalenia wspomnianego okresu, jest data orzekania przez organ I instancji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń. Zdaniem Sądu przyjęcie przez organ, że okres 10 lat wstecz należy liczyć od "wpływu ostatniego istotnego dokumentu stwierdzającego od kiedy strona jest właścicielem gospodarstwa rolnego", tj. kiedy organ I instancji wszczął "wszelkie postępowania w sprawie p. W.", nie znajduje zatem oparcia w przepisach prawa. Sąd podniósł ponadto, że istotnym z punktu widzenia art. 104 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej, momentem obliczenia 10-letniego terminu jest także czas pobrania świadczenia, co ma istotne znaczenie zwłaszcza jeśli chodzi o pierwszy miesiąc, którego dotyczy zwrot świadczenia – w tym przypadku miesiąc wydania decyzji przez organ I instancji. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 104 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej, poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji, gdy 10-letni termin przedawnienia, jak wynika z tego przepisu, dotyczy decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń z pomocy społecznej, a nie – jak błędnie przyjął WSA w Kielcach, już na etapie decyzji w przedmiocie uznania świadczeń z pomocy społecznej za nienależnie pobrane; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że Kolegium naruszyło w/w przepisy nie wyjaśniając, dlaczego od wpływu ostatniego istotnego dokumentu stwierdzającego, od kiedy M. W. jest właścicielem gospodarstwa rolnego, tj. od października 2006 r., należało liczyć przewidziany w art. 104 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej 10- letni termin przedawnienia, a także poprzez nieustalenie terminu pobrania przez M. W. świadczeń (zasiłku stałego), w sytuacji, gdy przepis art. 104 ust. 7 w/w ustawy nie znajduje w sprawie zastosowania i tym samym ustalenie wskazanych przez Sąd okoliczności faktycznych w niniejszym postępowaniu jest zbyteczne. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w niniejszej sprawie została wydana decyzja o uznaniu świadczeń w postaci zasiłku stałego za nienależnie pobrane, a nie o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń. Na tym zatem etapie postępowania organy badały jedynie przesłanki z art. 6 pkt 16 ustawy o pomocy społecznej. W razie wystąpienia choćby jednej z nich, organ ma podstawę do wydania decyzji o uznaniu danych świadczeń za nienależnie pobrane. Dopiero po uzyskaniu przymiotu ostateczności przez taką decyzję będzie możliwe wydanie rozstrzygnięcia co do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń i wtedy też organ będzie zobligowany zbadać, czy znajdzie zastosowanie instytucja przedawnienia, o której mowa w art. 104 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. W., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu, wniósł o oddalenie skargi w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że rozstrzygnięcie o uznaniu świadczeń za nienależnie pobrane pociąga za sobą rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu świadczenia i rozstrzygnięcia te są nierozłączne. W związku z tym rozstrzygnięcie w przedmiocie uznania świadczenia za nienależnie pobrane winno podlegać takiemu samemu ograniczeniu wynikającemu z art. 104 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej, co orzeczenie w przedmiocie zwrotu świadczenia. Podkreślono, że fakt, iż organ nie zamieścił rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu świadczenia, nie powinien wpływać na niemożność wydania takowej decyzji w stosunku do świadczeń, od daty których pobrania minęło więcej niż 10 lat. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Należy przypomnieć, że – zgodnie z art. 6 pkt 16 ustawy o pomocy społecznej – świadczeniem nienależnie pobranym jest świadczenie pieniężne uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej. Przy czym zaznaczyć należy, że chodzi tu jedynie o pomoc pieniężną. Przyczyny prowadzące do pobrania świadczenia nienależnego mogą mieć charakter pierwotny i wtórny. W pierwszym przypadku już w chwili przyznania świadczenia istnieją okoliczności wyłączające do niego prawo, w drugim – okoliczności takie wystąpią dopiero po przyznaniu pomocy. Świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi. Wobec tego uznać należy, że spełnienie którejkolwiek z przesłanek, o których mowa w art. 6 pkt 16 ustawy o pomocy społecznej, obliguje organ do wydania decyzji o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane. W niniejszej sprawie Sąd I instancji podzielił stanowisko organów co uznania świadczenia za nienależnie pobrane. Bezsporne jest, że M. W. był właścicielem gospodarstwa rolnego, której to okoliczności nie ujawnił organom. Sąd I instancji podzielił pogląd utrwalonej już linii orzeczniczej, że okoliczności, które są przyczyną nieuprawiania gospodarstwa rolnego nie mają znaczenia prawnego dla ustalenia dochodu z gospodarstwa rolnego. Niezależnie od tego, czy ziemia jest uprawiana, czy też nie, dochód ustala się tak samo – biorąc pod uwagę wielkość gospodarstwa rolnego. Jednak w ocenie Sądu I instancji organ naruszył art. 104 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Sąd uznał bowiem, że organ nieprawidłowo obliczył termin 10-letniego przedawnienia, nie wyjaśniając przy tym, dlaczego akurat tak policzył ten okres. Skarżący kasacyjnie organ nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu i podnosi, że na tym etapie postępowania nie mógł mieć zastosowania powołany art. 104 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej, gdyż dotyczy on decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń, zaś organy w niniejszej sprawie orzekały o uznaniu świadczeń za nienależnie pobrane. Naczelny Sąd Administracyjny co do zasady podziela stanowisko Sądu I instancji, że początek biegu przedawnienia 10-letniego terminu, o którym mowa w art. 104 ust. 7 powołanej ustawy o pomocy społecznej należy liczyć od terminu pobrania świadczeń z pomocy społecznej, co wynika też wprost z treści wskazanego przepisu. W niniejszej sprawie uznać jednak należy – wbrew stanowisku Sądu I instancji – że organy nie dopuściły się naruszeń tego przepisu. Natomiast uwagę poczynioną przez organ w zaskarżonej decyzji o tym, że "okres 10 lat wstecz należy liczyć od wpływu ostatniego istotnego dokumentu stwierdzającego od kiedy strona jest właścicielem gospodarstwa rolnego, tj. kiedy organ I instancji wszczął wszelkie postępowania w sprawie p. W.", uznać należy za uwagę nieistotną i poboczną dla sprawy. Na taki zresztą charakter tej informacji wskazuje sam organ w skardze kasacyjnej. Zaznaczyć także w tym miejscu należy, że art. 104 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej dotyczy decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń, a nie decyzji o uznaniu świadczeń za nienależnie pobrane, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była bowiem decyzja orzekająca o ustaleniu wysokości pobranego przez skarżącego nienależnie zasiłku stałego, nie zaś decyzja nakazująca zwrot świadczenia nienależnie pobranego. Dopiero zatem, gdy uprawomocni się decyzja uznająca świadczenie za nienależnie pobrane, można nakazać jego zwrot w odrębnej decyzji. Wtedy też organ rozważy, czy zastosowanie ma dyspozycja z art. 104 ust. 7 powołanej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. I OSK 3765/18, publ.www.nsa.gov.pl). Skoro zatem w niniejszej sprawie organy administracyjne rozstrzygały, czy ujawniona zmiana sytuacji dochodowej skarżącego związana z posiadaniem gospodarstwa rolnego miała wpływ na zasadność przyznania skarżącemu zasiłku stałego w okresie, na który świadczenie to zostało przyznane, to nie było podstaw, aby prowadzić postępowanie wyjaśniające pod kątem orzeczenia o zwrocie nienależnie pobranych przez skarżącego świadczeń. Tym samym, rację ma skarżący kasacyjnie, że na tym etapie postępowania nie mógł być stosowany art. 104 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten dotyczy bowiem decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń, a więc decyzji wydawanej w następstwie decyzji o uznaniu świadczeń za nienależnie pobrane. Dopiero bowiem na etapie wydawania decyzji orzekającej o zwrocie świadczenia nienależnie pobranego ma zastosowanie art. 98 u.p.s., przy czym w ramach postępowania prowadzonego w tym przedmiocie odpowiedniemu stosowaniu podlega art. 104 ust. 4 u.p.s. Wydanie decyzji orzekającej o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia powinno poprzedzać postępowanie wyjaśniające, w trakcie którego pracownik socjalny powinien dokonać analizy aktualnej sytuacji materialnej, życiowej i rodzinnej osoby zobowiązanej do zwrotu świadczenia. Tym samym uznać należy, że Sąd I instancji przedwcześnie orzekł o błędnym zastosowaniu art. 104 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej. Wobec tego uznać należy, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie w części dotyczącej punktu 1 zaskarżonego wyroku i z mocy art.188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok w pkt 1 i oddalił skargę. Natomiast w zakresie dotyczącym pkt 2 zaskarżonego wyroku, czyli orzeczenia o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skargę kasacyjną należało oddalić, jako bezzasadną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art.203 pkt 2 p.p.s.a.