I OSK 376/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 185/20 w sprawie ze skargi G.G. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek G.G. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 maja 2020 r., po rozpoznaniu skargi G.G. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] listopada 2019 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, uchylił zaskarżone postanowienie i zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister. Zaskarżył to rozstrzygnięcie w całości, wniósł o jego uchylenie i oddalenie skargi bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, przez uznanie, że wydane w niniejszej sprawie postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego zostały wydane z naruszeniem art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w sytuacji, gdy organ działając na podstawie i w granicach prawa, w tym z urzędu, badał przesłanki formalne do wznowienia postępowania, w tym, czy skarżąca zachowała termin wynikający z art. 148 § 1 kpa do wystąpienia o wznowienie postępowanie; 2) art. 134 ppsa w zw. z art. 153 ppsa przez nierozpoznanie przez Sąd istoty sprawy z uwagi na błędne przyjęcie, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku sądu wiążą także wtedy, gdy Sąd nie analizował, wydając wyrok z 21 października 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 890/16, kwestii zachowania przez skarżącą terminu wynikającego z art. 148 § 1 kpa i w sytuacji, kiedy wykonanie ogólnego zalecenia wznowienia postępowania prowadziłoby do naruszenia prawa, gdy organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, w tym z urzędu badają przesłanki formalne do wznowienia postępowania, w tym, czy strona zachowała termin wynikający z art. 148 § 1 kpa do wystąpienia o wznowienie postępowanie; 3) art. 153 ppsa przez błędne uznanie, że w przedmiotowym przypadku zachodzi tożsamość spraw, tj. podstawy powstania danego stosunku prawnego (podstawa prawna i okoliczności faktyczne), podczas gdy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 października 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 890/16, wydany był ze skargi na postanowienie o odmowie wznowienia postępowania na podstawie wniosku skarżącej o wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 kpa, natomiast zaskarżony wyrok dotyczył postanowienia o odmowie wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 kpa; 4) art. 141 § 4 oraz 153 ppsa przez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku niewykonalnych i niekonkretnych wskazań dla organów administracji co do dalszego sposobu postępowania w sprawie, a przez to nienależyte uzasadnienie orzeczenia Sądu, co poddaje w wątpliwość przeprowadzenie przez Sąd należytego i prawidłowego procesu rozumowania mającego być podstawą wydanego wyroku. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 ppsa w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi należy wyjaśnić, że wnioskiem z 12 grudnia 2008 r. brat skarżącej wystąpił do Wojewody Warmińsko-Mazurskiego o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez L.N. w miejscowości S., pow. [...], woj. [...]. Pismem z 1 grudnia 2009 r. wnioskodawca wystąpił o zawieszenie postępowania w związku z kwerendą dokumentów w archiwach polskich i ukraińskich. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Wojewoda Warmińsko-Mazurski postanowieniem z dnia 4 grudnia 2009 r. zawiesił przedmiotowe postępowanie. W związku z niezłożeniem przez wnioskodawcę w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania Wojewoda decyzją z 3 lutego 2015 r. umorzył przedmiotowe postępowanie jako bezprzedmiotowe. Następnie skarżąca pismem z 23 kwietnia 2015 r. złożyła wniosek o ponowne wszczęcie postępowania ze względu na nowe okoliczności i dowody. Decyzją z [...] lipca 2015 r. Wojewoda odmówił skarżącej potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez L.N. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskodawczyni nie złożyła wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty w ustawowym terminie. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Minister Skarbu Państwa decyzją z [...] sierpnia 2015 r. uchylił decyzję Wojewody w całości i umorzył postępowanie w sprawie wniosku z 23 kwietnia 2015 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że Wojewoda powinien był rozpatrzyć wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z 3 lutego 2015 r. ze względu na pominięcie skarżącej jako strony w tym postępowaniu oraz ze względu na nowe dowody i okoliczności. Ponownie rozpatrując sprawę, Wojewoda postanowieniem z [...] lutego 2016 r. odmówił wznowienia postępowania. W uzasadnieniu stwierdził, że ze względu na niezłożenie wniosku do 31 grudnia 2008 r. nie mógł uznać skarżącej za stronę postępowania i w związku z tym jej uprawnienie do żądania otrzymania rekompensaty wygasło. Organ wskazał, że w aktach sprawy brak było pełnomocnictwa udzielonego przez skarżącą dla brata do prowadzenia spraw związanych z uzyskaniem rekompensaty za mienie zabużańskie. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Skarbu Państwa postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Wojewody. W wyniku rozpoznania skargi na powyższe postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 października 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 890/16, uchylił postanowienia organów obu instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 29 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 140/17, oddalił skargę kasacyjną organu. Ponownie rozpatrując sprawę, Wojewoda postanowieniem z [...] lipca 2019 r. odmówił wznowienia postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskodawczyni pomimo dwukrotnego wezwania nie wskazała i nie udowodniła, kiedy dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania w sposób pozwalający organowi ustalić, czy podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w ustawowym terminie. Po jego rozpatrzeniu Minister postanowieniem z [...] listopada 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Po rozpoznaniu skargi na powyższe rozstrzygnięcie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że rozpoznawana sprawa podlegała uprzednio ocenie sądu administracyjnego, w związku z czym zarówno Sąd, jak i organy związane były dokonaną oceną prawną i wytycznymi co do dalszego postępowania. Podkreślił, że w wyroku z 21 października 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że postępowanie zasługuje na wznowienie z uwagi na fakt, że skarżąca bez jej winy nie brała udziału w postępowaniu. Jednocześnie Sąd wywiódł, że w wyroku wydanym na poprzednim etapie postępowania skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia art. 148 kpa. Jak wynika zatem z powyższego, zaskarżony wyrok wydany został w sprawie, która była już przedmiotem kontroli ze strony sądu administracyjnego. Oznacza to, że rozpoznanie sprawy odbywa się w warunkach określonych w art. 153 ppsa. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Powoduje to, że zarówno sąd oceniający ponowne działania organu, jak i sam organ mają obowiązek respektować ocenę prawną dokonaną przez sąd, który wypowiedział się w sprawie i zastosować się do wydanych przez niego wytycznych co dalszego postępowania. W rozpoznawanej sprawie wyrokiem z 21 października 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 890/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił wydane wcześniej postanowienia odmawiające wznowienia postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że z uwagi na fakt, że skarżąca bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu w przedmiocie odszkodowania za mienie zabużańskie, postępowanie to powinno zostać wznowione. Tym samym sąd ten uznał, że wystarczającą podstawą wznowienia postępowania jest art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Ocena zatem w ponownym postępowaniu administracyjnym dopuszczalności wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa, w związku z zasygnalizowaniem przez skarżącą odnalezienia nowych dowodów w sprawie, jest niecelowa z punktu widzenia efektywności i szybkości postępowania, ale przede wszystkim z punktu widzenia art. 153 ppsa. Podejście takie pomija bowiem fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 21 października 2016 r. przesądził, że wystarczającą podstawą wznowienia postępowania administracyjnego jest art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W świetle powyższych wywodów za niezasadne należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 kpa, zarzut naruszenia art. 134 ppsa w zw. z art. 153 ppsa oraz zarzut naruszenia art. 153 ppsa. Odmowa wznowienia postępowania z powodu braku możliwości wykazania przez skarżącą daty, w której dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, nie respektowała wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 października 2016 r. i nakazu wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 153 ppsa. Zgodnie z pierwszym z przywołanych przepisów uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza tego przepisu wskazuje, że może on zostać naruszony przez pominięcie któregokolwiek z elementów wymienionych w tym przepisie lub takie sformułowanie wywodów sądu, które powoduje, że kontrolowany przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. Kontrolowany pod tym kątem wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego nie wykazuje wad przemawiających za koniecznością jego uchylenia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wskazane w zacytowanym powyżej przepisie, a wywody składu orzekającego w sprawie są logiczne, wyczerpujące i jako takie powodują, że wyrok ten poddaje się kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Również wytyczne Sądu pierwszej instancji sformułowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku są zgodne z wiążącym ten sąd art. 153 ppsa, gdyż sprowadzają się do poszanowania treści uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 października 2016 r. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. Wniosek skarżącej o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego został oddalony (pkt 2 sentencji), a to z uwagi na niewykazanie poniesienia takich kosztów. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12, przepisy art. 204 i art. 205 § 2-4 w zw. z art. 207 § 1 ppsa stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów jedynie za wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną sporządzoną przez profesjonalnego pełnomocnika.