I OSK 375/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt II SA/Po 628/17 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r. Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za utracone prawo własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 5050 zł (pięć tysięcy pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt II SA/Po 628/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy M. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2017 r. Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za utracone prawo własności nieruchomości, w pkt I wyroku uchylił zaskarżoną decyzję, w pkt II zasądził od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej kwotę 2.480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynika, że Starosta P. decyzją z [...] stycznia 2017 r., działając na podstawie art. 104 § 1 K.p.a. oraz art. 98 ust. 3, art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130 ust. 2, art. 131 ust. 1, art. 132 ust. 1a i 2 i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2016 r., poz. 2147 ze zm., dalej: u.g.n.), ustalił odszkodowanie na rzecz S.L. w kwocie 120.446 zł z tytułu utraconego prawa własności nieruchomości, wydzielonej dla celów realizacji inwestycji drogowej - budowy drogi publicznej w Poznaniu, w trybie art. 96 ust. 1, art. 93 ust. 1 i ust. 2 i art. 94 ust. 1 i ust. 2, art. 98 ust. 1 u.g.n. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina M., podnosząc m.in., iż organ I instancji dopuścił się uchybienia art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. oraz, że w operacie pominięto też okoliczność, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się na obszarze ustanowionej przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu strefy (pośredniej) ochronnej ujęcia wody w rejonie [...]. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Wojewoda wyjaśnił, że Rada Miejska w M. uchwałą nr [...] z [...] czerwca 2012 r. (Dz.Urz.Woj.Wlkp. z 2012 r. poz. 3745). zatwierdziła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenów przy ul. [...] i [...] w M., wedle którego część działki, należąca do S.L., została przeznaczona pod teren dróg dojazdowych. Burmistrz Gminy M. decyzją z [...] maja 2014 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości nr [...]. Część nowopowstałych działek została przeznaczona pod tereny dróg publicznych. Dlatego działka nr [...], jako teren dróg publicznych, przeszła na mocy art. 98 ust. 1 u.g.n na własność Gminy M.. S.L. wystąpił do Burmistrza M. z wnioskiem o przyznanie odszkodowania za utraconą część nieruchomości. Przeprowadzone rokowania nie przyniosły rezultatu. W dniu 5 sierpnia 2016 r. przeprowadzono na nieruchomości wizję terenową z udziałem biegłej i stron. Następnie biegła sporządziła operat szacunkowy. Wojewoda przytoczył art. 98 ust. 1 zd. 1, ust. 2, ust. 3, art. 130 ust. 1 i 2, art. 175 ust. 1, art. 159 ust. 1-3 u.g.n. oraz przepisy § 36 ust. 4 w zw. z § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej: "rozporządzenie"). Wojewoda zważył, że rzeczoznawca, dokonując wyceny zastosowała metodę wyceny określoną w § 4 rozporządzenia i wyjaśnił na czym polega podejście porównawcze oraz metoda porównywania parami. Dalej zauważył, że biegła wybrała 3 cechy różnicujące nieruchomości: atrakcyjność lokalizacji, rodzaj gruntów otaczających oraz znaczenie drogi w układzie komunikacyjnym, przy czym przypisała im różne wagi procentowe (cecha atrakcyjności lokalizacji otrzymała wagę 50%, rodzaj gruntów otaczających - 30% oraz znaczenie drogi w układzie komunikacyjnym - 20%). Organ odwoławczy stwierdził, iż operat ten zawiera czytelne uzasadnienie, w jaki sposób zostały określone cechy rynkowe oraz ich wagi procentowe dla nieruchomości wycenianej, w tym opisy i oceny nieruchomości podobnych o cenach, maksymalnych i minimalnych. Umożliwiło to weryfikację procedury obliczeniowej i poprawności wyniku końcowego. Operat jest więc w swojej treści spójny w zakresie ustalonych cech rynkowych wycenianej nieruchomości i przypisanych im wag. Pozwala to organowi prześledzić proces wyceny nieruchomości oraz jej wynik końcowy. Zdaniem organu odwoławczego, biegła prawidłowo dobrała nieruchomości podobne. Operat szacunkowy wykonano zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, nie zawiera on żadnych niejasności, ani pomyłek i posiada wszystkie wymagane elementy. Jest on spójny, logiczny, konsekwentny i wiarygodny. Jednocześnie Wojewoda stwierdził, że chybiony jest argument Gminy M. o dowolnym wyborze metody sporządzenia operatu szacunkowego przez biegłą. Wybór metody porównywania parami został przez nią szczegółowo uzasadniony. Nietrafiony, zdaniem organu II instancji, jest też zarzut o braku podobieństwa między nieruchomością wycenianą, a nieruchomościami porównywanymi, położonymi w okolicy ul. [...]. Ewentualne różnice zostały bowiem skorygowane poprzez cechę wartościującą atrybut pn. "znaczenie drogi w układzie komunikacyjnym" i nadano tym nieruchomościom najwyższą rangę. Z kolei zasadność doboru transakcji z terenu [...] została przez biegłą uzasadniona tym, iż są to nieruchomości, których cenność jest zbliżona do nieruchomości położonej przy ul. [...] w M. - w szczególności ich sąsiedztwo i otoczenie odpowiada otoczeniu nieruchomości wycenianej. Wnosząc do Sądu Wojewódzkiego skargę w imieniu Gminy M., Burmistrz zarzucił organowi II instancji naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez przyjęcie jako dowodu operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę A.S.. Zdaniem Gminy, autorka operatu w sposób nieuzasadniony zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami zamiast podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej. Biegła nie zawarła w sporządzonej opinii logicznych i spójnych argumentów, które tłumaczyłyby użycie metody porównywania parami. W chwili obecnej jest dobrze wykształcony rynek transakcji drogowych i jest możliwe kształtowanie się typowej, średniej ceny na nieruchomości tego typu. Okoliczność występowania licznych transakcji nieruchomościami przeznaczonymi na cele komunikacyjne potwierdza sama autorka operatu w rozdziale 8 "Analiza rynku lokalnego". Poza tym biegła bez szczególnego uzasadnienia dokonuje odrzucenia części transakcji, które osiągnęły wartości skrajne, lecz są to jedynie transakcje o wartościach najniższych, pozostawiono natomiast te o wartościach najwyższych. Nadto, do zbioru transakcji porównawczych włączono dwie transakcje zawarte przez Gminę M. dotyczące nabycia nieruchomości w rejonie ul. [...], które będą stanowić fragment małej obwodnicy M.. Średnia cena 1 m2 tej nieruchomości znacząco odbiegała od ceny średniej jaka została obliczona na podstawie próbki zaprezentowanej na stronie 16 operatu. Zdaniem skarżącej odrzuceniu winny ulec też transakcje dot. nieruchomości drogowych z obszaru m. [...], albowiem nie jest to rynek porównywalny. Ponadto skarżąca podniosła, że autorka operatu pominęła fakt, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się na obszarze ustanowionej przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] strefy (pośredniej) ochronnej ujęcia wody w rejonie [...] (Dz.Urz. Woj. Wlkp. z 2015 r. poz. 3556). Dokument ten ze względu na zawarte w nim obostrzenia ma istotne znaczenie dla wartości nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy w żaden sposób nie zbadał tej zależności. Wojewoda Wielkopolski wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uzasadniając wymieniony na wstępie wyrok wskazał, że organy orzekające w sposób prawidłowy oceniły wartość operatu szacunkowego. Przepisy § 4 rozporządzenia określają jakie są dopuszczalne metody szacowania wartości nieruchomości w podejściu porównawczym i kiedy samo to podejście można zastosować. Jak prawidłowo uznał organ odwoławczy, rzeczoznawca w operacie, jak i później w piśmie z dnia [...] października 2016 r. wyjaśniła, dlaczego zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Zdaniem Sądu, wybór podejścia i metody szacowania nieruchomości przyjętych w operacie nie miał cech dowolności, został wnikliwie uzasadniony. Po pierwsze wykazano w operacie (tabela s. 16), jak bardzo zróżnicowane są ceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi na terenie gminy M. (od 3,49 do 144,08 zł/m2), co dało podstawę dokonania doboru nieruchomości możliwych do porównania. Po wtóre uzasadniono rozszerzenie analizy o transakcje nieruchomości przeznaczonymi pod drogę o transakcje z gmin ościennych. W wyniku wnikliwej analizy transakcji nieruchomościami drogowymi z rozszerzonego rynku (s. 16-17) biegła wyeliminowała wartości skrajne oraz dokonała doboru podobnych pod względem przeznaczenia gruntów otaczających, formy zagospodarowania gruntu oraz zorganizowania otoczenia. Odnosząc się do zarzutu braku podobieństwa nieruchomości przyjętych do porównania przez biegłą z obszaru m. [...], Wojewoda trafnie wskazał, że w operacie przyjęto jako atrybuty waloryzujące o odpowiednich wagach, przy czym atrybut atrakcyjności lokalizacji uzyskał wagę 50% (s. 18 operatu). Następnie porównując nieruchomości parami (tablica A operatu) biegła uwzględniła korzystniejszą lokalizację nieruchomości położonych w m. [...]. Podobnie biegła przyjęła, że znaczenie spornej działki w układzie komunikacyjnym jest średnie, a nieruchomości położonych w M. w rejonie [...] Zdaniem Sądu pierwszej instancji rzeczoznawca wyczerpująco wyjaśniła metodologię przeprowadzonej wyceny. Z powyższych względów uznać należy za chybione zarzuty skargi co do niewłaściwego doboru transakcji do porównania i naruszenia art. 4 pkt 16 u.g.n. Niemniej jednak Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ odwoławczy rozpoznając odwołanie Gminy uchybił przepisom postępowania (art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) poprzez nieustosunkowanie się do zarzutu pominięcia w przy wycenie przedmiotowej nieruchomości okoliczności, że jest ona zlokalizowana na obszarze ustanowionej przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] strefy (pośredniej) ochronnej ujęcia wody w rejonie [...]. W odwołaniu nie tylko sformułowano ów zarzut, ale i wskazano, że dokument ten ma istotne znaczenie dla wartości nieruchomości, tymczasem rzeczoznawca majątkowy w swym operacie w żaden sposób tego nie zbadała. Następnie Sąd podał treść art. 138 § 1 pkt 1, 15, art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz podkreślił, że istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji jest jej uzasadnienie sporządzone zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a., przy czym obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 K.p.a. zasadą przekonywania oraz z art. 8 K.p.a. nakazem prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa. W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów w powołanym wyżej zakresie. Organ II instancji nie ustosunkował się do sformułowanego w odwołaniu zarzutu pominięcia w operacie szacunkowym okoliczności lokalizacji nieruchomości wycenianej w obszarze strefy pośredniej ochronnej ujęcia wody w rejonie [...]. Wskazując na treść art. 128 ust. 1 u.g.n., art. 130 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. Sąd podkreślił, że biegła przedstawiając stan prawny, faktyczny i użytkowy działki nr [...]nie podała, czy działka ta położona jest w strefie pośredniej ujęcia wody [...]. W opisie i określeniu stanu nieruchomości zabrakło informacji o powyższym. Sąd powołał w tym miejscu przepisy § 2 pkt 5 i pkt 12 rozporządzenia Dyrektora RZGW z dnia 9 sierpnia 2012 r. oraz art. 154 ust. 1 u.g.n. Powyższe uchybienie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby bowiem okazało się, że wyceniana działka przeznaczona pod drogę, położona jest w strefie ochronnej ujęcia wody, należałoby zbadać – przy pomocy specjalistycznej wiedzy biegłego rzeczoznawcy – czy okoliczność ta wpływa na wartość owej działki, a w konsekwencji na wysokość odszkodowania. Dlatego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, a ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda kierując się normą z art. 153 P.p.s.a. uwzględni odniesienie się do zarzutu co do wpływu lokalizacji przedmiotowej nieruchomości w obrębie strefy ochrony pośredniej ujęcia wody [...]na jej wartość, korzystając w tym celu - w razie potrzeby - z wiedzy biegłego. Sąd na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. orzekł o zwrocie kosztów postępowania. Wojewoda Wielkopolski reprezentowany przez pełnomocnika wniósł skargę kasacyjną od ww. wyroku. Na podstawie art. 174 pkt. 2 P.p.s.a., skarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 80 K.p.a. w zw. z art. 130 ust. 1 i 2 oraz art. 155 ust. 1 u.g.n., a także z uwzględnieniem § 55 ust. 1 i 2 oraz § 56 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia poprzez uznanie, że Wojewoda naruszył te przepisy, gdyż niezasadnie uznał operat szacunkowy za dokument wiarygodny i sporządzony w należytej postaci, a co za tym idzie, że można było na jego podstawie ustalić odszkodowanie za wywłaszczenie prawa własności przedmiotowej nieruchomości, mimo, że: - art. 130 ust. 1 u.g.n. określa, że wartość odszkodowania określa się przy uwzględnieniu stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu; - poprzez stan nieruchomości rozumie się stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona; - te cechy przedmiotowej nieruchomości, które w myśl § 55 ust. 1 i 2 rozporządzenia były istotne i niezbędne dla procesu wyceny nieruchomości, znalazły się w operacie szacunkowym; - rzeczoznawca majątkowy nie napisał wprost o tym, że nieruchomość znajduje się w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody, albowiem aspekt ten nie miał dla niego znaczenia, skoro tożsame ograniczenia wynikały z uwzględnionych w operacie szacunkowym, obowiązujących dla nieruchomości podlegającej wycenie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta M. obejmującego obszar przy ulicy [...] i [...] jak również z powszechnie obowiązujących przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie; - Sąd pierwszej instancji był władny, zważając, że rozporządzenie w sprawie strefy ochronnej jest aktem powszechnie obowiązującego prawa, a także mając na uwadze powszechnie znane fakty (art. 106 § 4 p.p.s.a.), samodzielnie ocenić, czy to rozporządzenie może mieć jakikolwiek obiektywny wpływ na wartość rynkową nieruchomości. Mając na względzie podniesione zarzuty pełnomocnik organu wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznanie skargi Gminy M. poprzez jej oddalenie. Zasądzenie na rzecz Wojewody Wielkopolskiego, stosownie do treści art. 203 pkt 2 P.p.s.a., kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu, jako że zawiera usprawiedliwione podstawy. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. tj. 2017 r., poz. 1369 ze zm. Dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Autor skargi kasacyjnej zarzucił wyrokowi WSA w Poznaniu, że niezasadnie uznał, iż fakt braku odniesienia się przez rzeczoznawcę majątkowego wprost, że nieruchomość znajduje się w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody jest wystarczającą podstawą do uchylenia decyzji Wojewody Wielkopolskiego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela zarzuty skargi kasacyjnej. Analiza wspomnianego wyroku WSA w Poznaniu wskazuje na niekonsekwencję zawartą w uzasadnieniu tego wyroku. Sąd I instancji stwierdza bowiem, że organy orzekające w sposób prawidłowy oceniły wartość operatu szacunkowego, a wybór podejścia i metody szacowania nieruchomości przyjętych w operacie nie miał cech dowolności i został wnikliwie uzasadniony, a jednocześnie uchyla decyzję Wojewody Wielkopolskiego ze względu na nieustosunkowanie się do jednego z zarzutów skargi. Biegła przyjęła, że znaczenie spornej działki w układzie komunikacyjnym jest średnie, a nieruchomości położonych w M. w rejonie [...]. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieustosunkowanie się do zarzutu pominięcia przy wycenie przedmiotowej nieruchomości okoliczności, że jest ona zlokalizowana na obszarze ustanowionej przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu strefy pośredniej nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego nieruchomości wydzielonej dla celów realizacji inwestycji drogowej – budowy drogi publicznej. Jak trafnie wywiedziono w skardze kasacyjnej tożsame ograniczenia jakie wynikały z rozporządzenia w sprawie strefy ochronnej, określone zostały również w planie zagospodarowania przestrzennego części miasta M., obejmującego obszar przy ulicy [...] i [...] zatwierdzonym Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] czerwca 2012 r., jak też w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Tylko ograniczenie dotyczące strefy bezpośredniej miałyby wpływ na możliwość wykorzystania przedmiotowej nieruchomości. Jest okolicznością bezsporną, że biegła – rzeczoznawca majątkowy sporządzając wycenę w przedmiotowej sprawie uwzględniała zapisy wspomnianego planu zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji czynnik taki jak brak odniesienia w wycenie, do rozporządzenia Dyrektora RZGW w Poznaniu w sprawie ustanowienia strefy ochrony pośredniej ujęcia wody traci na znaczeniu z powodów wyżej przytoczonych. Nie sposób w tej sytuacji stwierdzić, aby doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Naruszenie przepisów procedury musi być istotne i wpływać na wynik sprawy, a to w przedmiotowym przypadku nie miało miejsca. Konsekwencją stwierdzenia trafności zarzutu skargi kasacyjnej była konieczność jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonego wyroku na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz rozpoznania skargi, bowiem istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. Wyżej przedstawione stanowisko czyni skargę Gminy M. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego niezasadną, dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. ją oddalono. Na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. oraz § 2 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych zasądzono koszty postępowania kasacyjnego.