I OSK 372/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka (sprawozdawca) sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Zieliński-Baran po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1320/22 w sprawie ze skargi U.T. na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia 22 kwietnia 2022 r. znak NG-O.025.39.2022.JK w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 18 października 2022 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1320/22), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – oddalił skargę U. T. na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia 22 kwietnia 2022 r. nr NG-O.025.39.2022.JK utrzymujące w mocy postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 7 lutego 2022 r. nr WIG.II.7221.7. 2022 o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty Kieleckiego z dnia 29 września 2016 r. nr GN-II.660.1.4.2016 odmawiającą aktualizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], gmina [...]. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, U. T. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie – na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a/ art. 141 § 4 p.p.s.a. - przez dokonanie błędnej oceny stanu faktycznego i niepodjęcie wszystkich niezbędnych czynności mających na celu wyjaśnienie stanu faktycznego, a w konsekwencji wydanie decyzji z pominięciem dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy, a w szczególności postanowienia Sądu Rejonowego w Kielcach z dnia 20 kwietnia 2022 r. (sygn. akt II Kp 102/22), doręczonego U.T. w dniu 16 maja 2022 r., oraz postanowienia Prokuratury Rejonowej Kielce-Wschód w Kielcach z dnia 16 sierpnia 2021 r. (sygn. akt 4121 6 Ds. 18.2021) wraz z postanowieniem Sądu Rejonowego w Kielcach z dnia 25 listopada 2021 r. (sygn. akt IX Kp 793/21), doręczonych mężowi skarżącej - .T. w dniu 28 stycznia 2021 r., a które to wskazują wprost na brak wiedzy U. T. o wydaniu decyzji w oparciu dokumenty fałszywe, bądź wydane na podstawie przestępstwa, tj. w oparciu o operat przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez Urząd Wojewódzki w Kielcach z dnia 5 sierpnia 1997 r. pod nr [...], a tym samym U. T. nie miała wiedzy o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., co miało mieć istotny wpływ na wynik sprawy, b/ art. 141 § 4 p.p.s.a. - przez dokonanie błędnej oceny stanu faktycznego poprzez niewłaściwą ocenę dowodu z oświadczenia U. T. z dnia 10 sierpnia 2016 r. o zapoznaniu się z aktami postępowania administracyjnego, podczas gdy nie wynika z tego oświadczenia jakie konkretnie dokumenty udostępniono wówczas do wglądu skarżącej - to że obecnie znajdują się kopie dokumentacji stanowiącej operat techniczny nr [...] nie znaczy, że znajdowały się tam w czasie udostępnienia akt, natomiast samo udostępnienie U. T. tychże dokumentów nie implikuje powzięcia informacji o wydaniu tychże dokumentów na skutek przestępstwa, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwych ustaleń faktycznych Sądu I instancji, iż U. T. wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego wywiodła z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a., c/ art. 106 § 3 p.p.s.a. w z w. z art 113 § 1 p.p.s.a. w zw. z art 80 k.p.a. - poprzez rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o niepełny materiał dowodowy, z pominięciem dokumentów znajdujących się w zasobie Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, d/ art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a. w zw. art 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. - poprzez oddalenie przez Sąd I instancji skargi na zaskarżone postanowienie organu, odmawiające wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej z dnia 29 września 2016 r., pomimo jej wydania na podstawie dokumentów powstałych na skutek przestępstwa (oraz fałszywych), a mianowicie w oparciu o operat przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez Urząd Wojewódzki w Kielcach z dnia 5 sierpnia 1997 roku pod nr [...]. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych. Ponadto skarżąca wnosiła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. W piśmie procesowym z dnia 13 maja 2024 r. skarżąca wnosiła o przeprowadzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny – na zasadzie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. - uzupełniającego dowodu z treści postanowienia Sądu .Rejonowego w Kielcach z dnia 10 listopada 2022 r. (sygn. akt IX Kp 122/22) (cyt.): "celem ustalenia faktów: przysługiwania skarżącym statusu strony U. T., P.S. na okoliczność treści postanowienia, poświadczenia nieprawdy na dokumentach wykorzystanych w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym oraz notarialnym, a także sądowo administracyjnym; nadużycia uprawnień i poświadczenia nieprawdy przez funkcjonariusza publicznego geodetę w dniu 11 kwietnia 1995 r.. w dokumencie w postaci opisu i mapy nr [...] dotyczącej nieruchomości stanowiących własność S. S. i K.S. następnie szkodę ponieśli U. T. i P.S. w konsekwencji działania na szkodę interesu prywatnego w działce o numerze [...] nadano numer [...], oraz zmniejszono powierzchnię tej działki o [...] mkw, a działce [...] nadano numer [...] co wypełniało znamiona przestępstwa z art271 par 1 kk. i 231 par 1 k.k. w zw.z art. 11 par 2 k.k." Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych. Zarzuty te zostały oparte wyłącznie na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest na istotnym naruszeniu przez Sąd I instancji przepisów postępowania, w postaci: art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 106 § 3 p.p.s.a. w z w. z art 113 § 1 p.p.s.a. w zw. z art 80 k.p.a. oraz art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit b) p.p.s.a. w zw. art 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Zarzuty te okazały się jednak nieuzasadnione. Zgodnie z treścią art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymogi te spełnia zaś uzasadnienie zaskarżonego wyroku. W szczególności wynika z niego, że U. T. wystąpiła z wnioskiem z dnia 28 lutego 2016 r. ( uzupełnionym w dniu 20 kwietnia 2016 r.) o wprowadzenie do ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], gmina [...], zmiany polegającej na prawidłowym wykazaniu granic działki nr [...]. Zdaniem bowiem wnioskodawczym, prawidłowy przebieg granic tej działki przedstawiał wyrys z mapy ewidencyjnej gruntów wsi [...] z dnia 16 marca 1977 r. nr [...], który stanowił podstawę do założenia księgi wieczystej. Decyzją z dnia 29 września 2016 r., Starosta Kielecki odmówił jednak uwzględnienia w/w wniosku wyjaśniając, że wskazany w ewidencji gruntów i budynków stan prawny i przebieg granic przedmiotowej działki jest zgodny z aktem notarialnym Rep. A [...], na podstawie którego skarżąca stała się właścicielem przedmiotowej działki. Stanowisko to następnie podtrzymał Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w decyzji z dnia 5 lutego 2018 r. oraz w dalszej kolejności podzielił je Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, który prawomocnym wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2018 r. (sygn. akt II SA/Ke 203/18) oddalił skargę U. T. na w/w decyzję organu odwoławczego z dnia 5 lutego 2018 r. W związku z tym, wnioskiem z dnia 18 października 2021 r., U. T. wystąpiła o wznowienie w/w postępowania administracyjnego, twierdząc, że decyzja Starosty Kieleckiego z dnia 29 września 2016 r., rozstrzygała (cyt.): "na podstawie dokumentów powstałych na skutek przestępstwa (oraz fałszywych)", tj. w oparciu o operat techniczny przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 5 sierpnia 1997 r. pod numerem ewidencyjnym [...]. Jako podstawę wznowienia postępowania strona wskazywała przy tym na art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., gdyż – jej zdaniem - w powyższym operacie technicznym geodeta poświadczył nieprawdę wskazując, że właścicielem przedmiotowej działki był - w tej dacie - Z. T., a który nie miał wiedzy, jaki teren wchodzi w skład przedmiotowej nieruchomości. Zatem w czynnościach geodezyjnych przeprowadzanych na gruncie w dniu 5 lipca 1997 r. uczestniczył mąż wnioskodawczyni a co skutkowało tym, że faktyczny właściciel gruntu (wnioskodawczyni), nie uczestniczył w ww. czynnościach i nie mógł bronić swoich praw. Okoliczność ta – zdaniem strony - spowodowała wystąpienie uszczerbku w jej majątku a poza tym przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego operatu technicznego z ww. "fałszywym poświadczeniem" stanowiło przestępstwo. Do wniosku o wznowienie postępowania wnioskodawczyni dołączyła zawiadomienie z dnia 2 października 2021 r. o uzasadnionym popełnieniu przestępstwa, które w dniu 5 października 2021 r. złożyła w Prokuraturze Rejonowej Kielce-Wschód w Kielcach. Postanowieniem z dnia 7 lutego 2022 r., Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty Kieleckiego z dnia 29 września 2016 r. a zaskarżonym postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2022, Główny Geodeta Kraju utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. W uzasadnieniu swego stanowiska, organ wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 148 § 1 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania. W analizowanym zaś przypadku, jak wynikało to z uzasadnienia decyzji Starosty z dnia 29 września 2016 r., doręczonej stronie w dniu 3 października 2016 r., podnoszone przez nią we wniosku okoliczności były przedmiotem rozpatrywania w toku postępowania zakończonego w/w decyzją. W aktach sprawy znajdowało się również oświadczenie strony z dnia 10 sierpnia 2016 r. o zapoznaniu się przez nią z aktami sprawy, będącymi podstawą dla wydania decyzji, wydanej w postępowaniu objętym wnioskiem wznowieniowym, a w których znajdowały się kopie dokumentacji stanowiącej operat techniczny nr [...] przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego. Z powyższego wynikało zatem, że strona o okolicznościach, które - w jej ocenie - stanowiły podstawę wznowienia postępowania, dowiedziała się najpóźniej w dniu 10 sierpnia 2016 r., tymczasem wniosek o wznowienie postępowania złożyła dopiero w dniu 19 października 2021 r., w więc po upływie ponad 5 lat później. W rezultacie – jak zaakcentował organ – strona nie dotrzymała terminu, wymaganego do złożenia wniosku o wznowienie postępowania a skutkowało odmownym jego załatwieniem. Oceniając legalność zaskarżonego postanowienia Głównego Geodety Kraju, Sąd Wojewódzki uznał, że organ prawidłowo w tym przypadku zastosował art. 149 § 3 k.p.a., gdyż analiza akt sprawy istotnie wskazywała, że o treści operatu technicznego nr [...] oraz o okoliczności, iż przy jego sporządzaniu uczestniczył Z. T., który następnie został wpisany do protokołu przez geodetę jako właściciel przedmiotowej nieruchomości, skarżąca dowiedziała się najpóźniej w dniu 10 sierpnia 2016 r. W tym bowiem dniu zapoznała się z aktami niniejszej sprawy. Co więcej, w w/w piśmie (podpisanym przez skarżąca i jej męża) potwierdziła ona, że zapoznała się także z dokumentacją, zawartą w operacie technicznym, gdyż wprost odnosiła się ona do informacji w nim zawartych a także formułowała zarzuty co do poprawności wykonania tej dokumentacji. Jak podkreślił w tym miejscu Sąd Wojewódzki, skarżąca wskazała bowiem, że (cyt.): "w 1997 r. nie byłam wzywana na działkę jako jedyny prawny właściciel gruntu przez geodetę W. G. operat nr [...]. Nastąpiła manipulacja, wezwany został tylko mąż, który nie był nawet zameldowany i nie widniał na żadnych dokumentach jako właściciel (...). Mimo jego oświadczenia ustnego, że nie jest właścicielem geodeta dopisał męża jako właściciela w protokole i sporządził mapy geodezyjne. Geodeta przychodząc na grunt powinien wezwać prawnego właściciela i zrobić prawidłowe pomiary (...)". W związku z tym Sąd Wojewódzki uznał, że niezasadne było twierdzenie zawarte w skardze, że brak było podstaw do przyjęcia, że w przeglądanych przez skarżącą - w ww. dacie - aktach kwestionowany operat się nie znajdował. Okoliczność ta skutkowała zaś tym, iż bieg terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania rozpoczął się w dniu 10 sierpnia 2016 r. Na powyższe – jak wyjaśnił następnie Sąd Wojewódzki – nie miała przy tym wpływu podnoszona przez skarżącą okoliczność, że dopiero w dniu 2 październiku 2021 r. mąż ją poinformował,iż działanie geodety, który (cyt.): "poświadczył w operacie technicznym nieprawdę", stanowiło czyn zabroniony, a co skutkowało wystąpieniem do prokuratury z zawiadomieniem o uzasadnionym podejrzeniu popełnienia przestępstwa. Z tych samych przyczyn – w ocenie Sądu Wojewódzkiego - nie można było uznać, że przedłożone przez skarżącą w toku postępowania, zainicjowanego wnioskiem o wznowienie postępowania, jak też dołączone do skargi postanowienia sądu rejonowego i prokuratury, miały by potwierdzać, jakoby skarżąca nie posiadała wcześniej wiedzy, że kwestionowany przez nią operat był fałszywy, bądź wydany w wyniku przestępstwa. Z postanowień tych, odmawiających wszczęcia postępowania karnego, jak wskazał Sąd Wojewódzki, wynikało bowiem jedynie, że na bieg terminu przedawnienia nie miała wpływu okoliczność, w jakiej dacie skarżąca dowiedziała się o fakcie popełnienia wskazywanego przez nią przestępstwa. W tej sytuacji, w ocenie składu orzekającego, powtórzyć jedynie należy, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiadało w pełni przesłankom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. W szczególności nie można było zgodzić się ze skarżącą, iż Sąd Wojewódzki, wydając zaskarżony wyrok nie dostrzegł znaczenia, jakie – jej zdaniem – miał w tym przypadku fakt wydania przez Sąd Rejonowy w Kielcach postanowienia z dnia 20 kwietnia 2022 r. (sygn. akt II Kp 102/22), doręczonego U. T. w dniu 16 maja 2022 r., oraz wydania przez Prokuraturę Rejonową Kielce-Wschód w Kielcach postanowienia z dnia 16 sierpnia 2021 r. (sygn. akt 4121 6 Ds. 18.2021) a także postanowienia Sądu Rejonowego w Kielcach z dnia 25 listopada 2021 r. (sygn. akt IX Kp 793/21). Kwestię tę – jak wyżej to zostało przedstawione - Sąd Wojewódzki szczegółowo i zasadnie bowiem omówił. Istotne przy tym było, że Sąd I instancji, wyjaśniając powyższe zagadnienie, dokonał przy tym wykładni art. 148 § 1 k.p.a. Wskazał bowiem, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że - z punktu widzenia art. 148 § 1 k.p.a. - istotne jest to, kiedy strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, a nie moment "dostrzeżenia" (zorientowania się) przez nią, że dana okoliczność świadczyła o wydaniu decyzji w wyniku wadliwie przeprowadzonego postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 października 2020 r. sygn. II OSK 2240/18; LEX nr 3083688). Pogląd ten, nie został natomiast zakwestionowany w skardze kasacyjnej. Powyższe przekładało się zatem w sposób oczywisty na fakt, iż wnioskowany w piśmie procesowym dowód z treści postanowienia Sądu .Rejonowego w Kielcach z dnia 10 listopada 2022 r. (sygn. akt IX Kp 122/22) nie miał żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Wskazane zaś przez Sąd Wojewódzki dowody (w tym głównie treść oświadczenia skarżącej z dnia 10 sierpnia 2016 r.) – wbrew stanowisku strony - ewidentnie świadczyły o tym, że znana jej była w tym dniu dokumentacja, zawarta w operacie technicznym nr [...] oraz znane jej były okoliczności, w jakich operat ten został sporządzony. Niezależnie też od powyższego, jeśli - jak twierdziła skarżąca - z treści jej oświadczenia nie wynikało, jakie konkretnie dokumenty zostały jej wówczas udostępnione (bo – jak wywodziła w skardze kasacyjnej – okoliczność, że obecnie w aktach administracyjnych znajdowały się kopie dokumentacji stanowiącej operat techniczny nr [...], nie oznaczała jeszcze, że w czasie udostępnienia jej akt, zawierały one te dokumenty) to fakt ten strona winna wykazać. Wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego jest bowiem wnioskiem, który inicjuje postępowanie szczególne a zatem jest mocno sformalizowany. Jeśli więc strona zamierza tego rodzaju postępowanie zainicjować to musi udowodnić, że dochowała wszelkich wymogów formalnych, które warunkują wszczęcie tego rodzaju postępowania. Takich dowodów skarżąca zaś - jak wyżej to wspomniano - nie przedstawiła. Nie był także zasadny zarzut oparty na art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a. w zw. art 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Zdaniem skarżącej przepisy te Sąd Wojewódzki naruszył bo oddalił skargę w sytuacji, w której zaskarżone postanowienie odmawiało wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej z dnia 29 września 2016 r., (cyt.): "pomimo jej wydania na podstawie dokumentów powstałych na skutek przestępstwa (oraz fałszywych), a mianowicie w oparciu o operat przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez Urząd Wojewódzki w Kielcach z dnia 5 sierpnia 1997 roku pod nr [...]". Tymczasem odmowa wznowienia postępowania dotyczącego aktualizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], gmina [...], była spowodowana uchybieniem terminu do wniesienia samego wniosku o wszczęcie postępowania wznowieniowego a nie jego oceną merytoryczną. Natomiast zarzut oparty na art.106 § 3 p.p.s.a. w z w. z art 113 § 1 p.p.s.a. w zw. z art 80 k.p.a. nie był w ogóle zrozumiały. Generalnie sąd administracyjny nie prowadzi postepowania dowodowego. Ocenia tylko tego rodzaju postępowanie, które przeprowadza organ administracji publicznej. Jedynie, zgodnie z treścią jeżeli art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zgodnie więc z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, skoro przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu jest uprawnieniem sądu administracyjnego, to zarzut kasacyjny oparty na art. 106 § 3 p.p.s.a. może być podnoszony tylko w sytuacji, w której sąd wojewódzki dopuścił tego rodzaju dowód. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Poza tym, niezależnie od tego wskazać należy, że w skardze kasacyjnej nie określono nawet, jakie dokładnie dokumenty winny być przedmiotem uzupełniającego postępowania dowodowego przed Sądem Wojewódzkim a wcześniej przed organem. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieuzasadnioną i – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.