I OSK 371/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia Marian Wolanin (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu 3 września 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 12 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1171/24 w sprawie ze skargi S. G. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z 4 lipca 2024 r., znak WS-VI.7581.36.2022.BP w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z 12 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1171/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji, WSA) – na skutek skargi S. G. na postawienie Wojewody Małopolskiego z 4 lipca 2024 r., znak WS-VI.7581.36.2022.BP, w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności – uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku pełnomocnik Wojewody Małopolskiego zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: (1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że zarówno Prezydent jak i Wojewoda dokonali wadliwej wykładni tego przepisu uznając, że znajdujący się na gruncie na Osiedlu Z. budynek mieszkalny, nie miał charakteru budynku mieszkalnego, zwłaszcza, że organy te nie wykazały w oparciu o posiadane dane ewidencyjne, rejestrowe itp., że przedmiotowy budynek był 1 stycznia 2019 r. budynkiem o innej kategorii budowlanej, niż mieszkaniowa; (2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 4 ust. 2 pkt. 2 w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że ich niezastosowanie przez organy administracji publicznej narusza prawo, ponieważ w świetle danych ewidencyjnych dostępnych organom brak było podstaw do kwestionowania spełnienia przez przedmiotową nieruchomość pozytywnych przesłanek przekształcenia. W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną interpretację art. 217 k.p.a., polegającą na uznaniu, że organy administracji publicznej powinny były wydać zaświadczenie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej w oparciu o dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków z której wynikało, że przedmiotowy budynek jest zakwalifikowany jako mieszkaniowy, pomimo że przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, że prowadzona jest w nim działalność gospodarcza (hotelowa) a więc w sytuacji gdy problematyka, której dotyczy żądanie strony jest sporna. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za zmianą zaskarżonego wyroku, poprzez jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie za uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, poddano ocenie wyrok Sądu I instancji pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, które nie mogły doprowadzić do wzruszenia zaskarżonego orzeczenia. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1495; dalej: ustawa przekształceniowa) z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Według art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy, przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć, między innymi, nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne. Stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy przekształceniowej podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie. Zasadnicza kwestia sporna dotyczy w sprawie tego, czy grunt objęty wnioskiem skarżącego o wydanie zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w dacie przekształcenia (tj. 1 stycznia 2019 r.) był zabudowany na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy przekształceniowej, jak również zakresu postępowania dowodowego prowadzonego w ramach procedury wydania przedmiotowego zaświadczenia. W ocenie organów administracji obu instancji budynek posadowiony na gruncie objętym wnioskiem nie miał charakteru budynku mieszkalnego, ponieważ przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, że prowadzona jest w nim działalność gospodarcza (hotelowa). Z kolei zdaniem Sądu I instancji, nie ma istotnego znaczenia to, na jaki cel budynek mieszkalny jest faktycznie wykorzystywany obecnie, w szczególności, czy jest wykorzystywany do prowadzenia działalności o funkcji innej niż zamieszkiwanie. Według WSA ustawodawca zdecydował, że wydane zaświadczenie ma zasadniczo opierać się na danych z ewidencji gruntów i budynków (art. 4 ust. 3 i ust. 6 ustawy przekształceniowej), zaś w rozpatrywanej sprawie kwalifikację spornego budynku jako mieszkalnego potwierdzają dane zwarte w ewidencji gruntów i budynków – wypis według stanu na 14 listopada 2019 r. – opis użytku – tereny mieszkaniowe oraz z kartoteki budynku. Ustosunkowują się do powyższego w pierwszej kolejności należy wskazać, że postępowanie administracyjne prowadzone w rozpatrywanej sprawie ma charakter postępowania zaświadczeniowego. Stosownie do art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis ustawy. Natomiast według art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Ustawa przekształceniowa nie wyłącza zastosowania ww. przepisów k.p.a. w procedurze wydawania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Oznacza to, że w ramach tej procedury dopuszczalne jest prowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy nieruchomość objęta wnioskiem spełnia przesłanki warunkujące to przekształcenie, w tym czy jest ona zabudowana budynkiem mieszkalnym w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej. Wbrew stanowisku Sądu I instancji z art. 4 ust. 3 i ust. 6 ustawy przekształceniowej w żadnym razie nie wynika, że wydane zaświadczenie ma się opierać na danych z ewidencji gruntów i budynków. Jakkolwiek dowodem wskazującym na charakter budynku jak najbardziej mogą być dane wynikające z tej ewidencji i w praktyce w pierwszej kolejności to właśnie do tego dowodu sięga się dla ustalenia rodzaju zabudowy na gruncie, to jednak nie można przyjąć, że dane te mają przesądzający charakter w sytuacji, gdy inne dowody (jak np. w niniejszej sprawie zapisy w księdze wieczystej) wskazują na odmienną funkcję budynku. Charakter zabudowy może być bowiem ustalony także na podstawie chociażby dokumentacji architektoniczno-budowlanej, w tym udzielonej zgody budowlanej, czy też innych dowodów. Należy przy tym podkreślić, że ustalenia co do charakteru zabudowy istniejącej na gruncie objętym wnioskiem o wydanie zaświadczenia powinny dotyczyć stanu na datę przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, tj. na 1 stycznia 2019 r. Rację ma natomiast WSA, że irrelewantną dla wydania zaświadczenia o przekształceniu jest okoliczność dotycząca faktycznego sposobu użytkowania budynku znajdującego się na gruncie objętym wnioskiem, czy ewentualnej samowolnej zmiany sposobu jego użytkowania po 1 stycznia 2019 r. Z tego względu w postępowaniu administracyjnym nieprawidłowo badano tę kwestię tym bardziej, że ustalenia organów administracji o prowadzeniu w spornym budynku działalności gospodarczej (hotelarskiej) dotyczyło stanu aktualnego, a nie na dzień 1 stycznia 2019 r. W konsekwencji Sąd I instancji prawidłowo uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji formułując wytyczne, by w ponownie prowadzonym postępowaniu rozważono, czy sporny budynek był 1 stycznia 2019 r. budynkiem mieszkalnym w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy przekształceniowej, przy czym – wbrew stanowisku tego Sądu – na obecnym etapie postępowania nie można przyjąć, że kwestia kwalifikacji budynku jest kategorycznie przesądzona na podstawie danych z ewidencji gruntów i budynków. W kontekście definicji budynku mieszkalnego wskazanej w ww. przepisie, organy administracji w szczególności powinny także rozważyć okoliczność wydania w 2014 r. przez Prezydenta Miasta Krakowa zaświadczeń z których wynika, że w spornym budynku wydzielonych jest sześć lokali mieszkalnych spełniających wymogi lokali samodzielnych. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną uznając, że mimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a.