I OSK 368/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej PKP S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 października 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 931/21 w sprawie ze skargi PKP S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 20 października 2021r. sygn. akt II SA/Kr 931/21, oddalił skargę PKP S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyło PKP S.A. z siedzibą w Warszawie zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. Naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7, 77 § 1, 78 § 1 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie i niedostrzeżenie braku dokonania właściwych ustaleń faktycznych dających podstawy do rozstrzygnięcia, że Skarżącej przysługiwało prawo zarządu nieruchomości bądź inny tytuł prawny do nieruchomości uzasadniający stwierdzenie nabycia przez Skarżącą prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. II. Naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 75 § 1 i 2 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że oświadczenie złożone w trybie art. 75 § 1 i 2 k.p.a. nie jest wystarczające do dokonania ustaleń faktycznych dających podstawy do rozstrzygnięcia, że Skarżącej przysługiwało prawo zarządu nieruchomości ani inny tytuł prawny do nieruchomości uzasadniający stwierdzenie nabycia przez Skarżącą prawa użytkowania wieczystego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. III. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm. - dalej: u.g.n.) w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 23, poz. 120), poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Skarżącej nie przysługiwało prawo zarządu nieruchomości ani inny tytuł prawny do nieruchomości uzasadniający stwierdzenie nabycia przez Skarżącą prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, pomimo istnienia oświadczenia Spółki oraz dysponowania orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] listopada 1954 r. o wywłaszczeniu gruntu na rzecz Skarbu Państwa. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjna nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Na wstępie podkreślić należy, że postępowanie zakończone poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2021 r. prowadzone było w oparciu o art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 z późn. zm., dalej: u.g.n.). Przepis ten odwołując się do wprost do ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 z późn. zm.), która utraciła moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 1998 r., otwiera możliwość uwłaszczenia państwowych osób prawnych, określając warunki przekształcenia istniejącego w dniu wejścia w życie ww. ustawy zmieniającej (5 grudnia 1990 r.) tytułu prawnego do nieruchomości gruntowej w inny tytuł prawny. Jedynym i podstawowym warunkiem uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych w oparciu o art. 200 ust. 1 u.g.n. było legitymowanie się przez te osoby w dniu 5 grudnia 1990 r. prawem zarządu gruntami oraz budynkami. Zatem okoliczność pozostawania działki w zarządzie takiej osoby w dacie 5 grudnia 1990 r. przesądzała o konieczności stwierdzenia uwłaszczenia. W art. 200 u.g.n. ustawodawca nie zdefiniował dla potrzeb postępowań uwłaszczeniowych pojęcia zarządu i sposobu jego wykazywania. Podstawą zatem do wydania tzw. deklaratoryjnej decyzji, potwierdzającej fakt nabycia - z mocy prawa - z dniem 5 grudnia 1990 r. przez daną państwową osobę prawną (inną niż Skarb Państwa) użytkowania wieczystego określonego gruntu jest legitymowanie się przez tę osobę prawem zarządu - w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości - w stosunku do tego gruntu. Zgodnie zaś z art. 38 ust. 2 tej ostatniej ustawy, państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Z tej przyczyny w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że istnienia zarządu nie można domniemywać a można go wykazać środkami dowodowymi, sprecyzowanymi w przepisach rozporządzenia wykonawczego do ustawy o gospodarce nieruchomościami, wydanego na podstawie art. 206 tej ustawy tj. w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. W jego § 4 uregulowano procedurę stwierdzania dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych. W § 4 ust. 1 tego rozporządzenia znajduje się katalog dokumentów, w oparciu o które organ stwierdza fakt przysługiwania państwowym i komunalnym osobom prawnym prawa zarządu do nieruchomości. Podstawą taką może być zatem co najmniej jeden ze wskazanych tam dokumentów. Natomiast w § 4 ust. 3 rozporządzenia przyjęto, że w przypadku, jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 k.p.a., potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym. Biorąc pod uwagę treść ww. przepisów za niezasadny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. 200 ust. 1 u.g.n. i § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżącej nie przysługiwało prawo zarządu, pomimo istnienia oświadczenia Spółki oraz dysponowaniem orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] listopada 1954 r. o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa. Jeśli chodzi o zarzut naruszenia § 4 ust. 3 rozporządzenia należy w pierwszej kolejności przypomnieć jego treść, która jest następująca: "Jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego, potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym." Tym samym w świetle § 4 ust. 3 rozporządzenia stwierdzenie dotychczasowego prawa zarządu nie musi opierać się tylko na dokumentach określonych w ust. 1 tego przepisu, albowiem może istnieć sytuacja, w której wymienione w tym przepisie dokumenty się nie zachowały i wówczas stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego, potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym, jednak § 4 ust. 3 odnosi się do "dotychczasowego prawa zarządu", a zatem prawo to musiało być ustanowione w przeszłości, skoro "dotychczas" istnieje. Tym samym, zeznania świadków czy oświadczenia stron muszą określać, w jaki sposób prawo zarządu zostało ustanowione w przeszłości. (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 435/14 oraz wyrok NSA z dnia 30 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 30/15 publik. CBOSA). Oświadczenie złożone w niniejszej sprawie nie dały odpowiedzi w tym zakresie w spornej kwestii. Nie sposób zatem zgodzić się ze skargą kasacyjną, że sam fakt złożenia oświadczenia o przysługiwaniu Spółce prawa zarządu do stanowiącej przedmiot postępowania nieruchomości, wypełniał przesłankę ustaloną przepisem art. 200 ust. 1 u.g.n. Zeznania świadków lub oświadczenia stron dotyczą ich wiedzy o pewnych faktach. Zgodnie z art. 75 § 2 k.p.a. odebranie oświadczenia od strony następuje na jej wniosek, pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania. Odpowiedzialność taka może dotyczyć tylko sfery faktów, nie opinii czy przekonań. Składający zeznania lub oświadczenie powinien odnieść się do swojej wiedzy na dany temat, wskazać jej źródła. W niniejszej sprawie organy administracji nie przekroczyły granic swobodnej oceny dowodów odmawiając złożonemu oświadczeniu mocy dowodowej, albowiem w swej treści nie zawiera ono żadnych danych dotyczących tego, w oparciu o jakie źródła, jakie konkretnie fakty poznały osoby składające oświadczenia, które wskazują na ustanowienie w przeszłości prawa zarządu do nieruchomości. Jest oczywiste, że dane te nie muszą dotyczyć numerów i dat wydanych decyzji, ale mając na względzie katalog dokumentów wymienionych w § 4 ust. 1 rozporządzenia, mogą się one odnosić do zróżnicowanych, ale jednak skonkretyzowanych informacji związanych z okolicznościami, które mogły być źródłem prawa zarządu. Prawidłowo wskazały także organy obydwu instancji, a Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował ich stanowisko, że dowodu na istnienie prawa zarządu do wnioskowanej nieruchomości nie stanowi orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z [...] listopada 1954 r. o wywłaszczeniu na cele PKP m.in. nieruchomości objętej lwh nr [...], z której to nieruchomości pochodzi działka nr [...]. Zaznaczyć przy tym należy, że decyzja wywłaszczeniowa nie została wymieniona w § 4 ust. 1 rozporządzenia jako jeden z dokumentów potwierdzających istnienie prawa zarządu nieruchomości Skarbu Państwa. Decyzja wywłaszczeniowa nie stanowiła również dokumentu kreującego prawo zarządu nieruchomością w myśl obowiązującego ówcześnie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 17, poz. 74 ze zm.). Odnotować także należy, że skarżąca kasacyjnie nie powołuje się na fakt istnienia jakiegokolwiek dokumentu, na którego podstawie ustanowione zostałoby prawo zarządu sporną nieruchomością. Nie są zatem zasadne zarzuty opisane w pkt II i III petitum skargi kasacyjnej. Zasadnie również Sąd Wojewódzki przyjął, że organy administracji publicznej nie naruszyły w toku postępowania administracyjnego art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż materiał zgromadzony w sprawie dawał jednoznaczną odpowiedź co do istotnych elementów niezbędnych dla sformułowania oceny prawnej rozpatrywanej sprawy, a nadto zapewniał możliwość oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.