I OSK 3646/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 2139/17 w sprawie ze skargi G. W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...]września 2017 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 9 maja 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 2139/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G.W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] września 2017 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., stwierdzającą nabycie z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo [...] prawa własności nieruchomości położonej w P. obręb ewidencyjny [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 471 m2, zajętej pod drogę wojewódzką. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył treść art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej, jako: ustawa z 1998 r.), który stanowi materialno-prawną podstawę decyzji. Wskazał, że na podstawie uchwały Nr 192 Rady Ministrów z 2 grudnia 1985 r. o sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych droga Nr [...] została zaliczona do kategorii dróg krajowych, a na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. z 1998 r. Nr 160, poz. 1071) droga ta została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich. Analizując sprawę pod kątem spełnienia przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną organ wskazał, że w aktach znajduje się wykaz zmian ewidencyjnych sporządzony w dniu 21 stycznia 2014 r. i mapa sytuacyjna nieruchomości zajętych pod drogę wojewódzką nr [...] sporządzona przez geodetę uprawnionego według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Zatem zebrany materiał dowodowy, w ocenie organu, potwierdza, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...], zgodnie ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r. znajdowała się w pasie drogowym drogi wojewódzkiej Nr [...]. Przesłankę władania publicznoprawnego przedmiotowymi działkami potwierdzają takie dowody jak: oświadczenia p.o. dyrektora [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] Z.O., z którego wynika, iż działka nr [...] była przedmiotem władania przez Skarb Państwa jako teren zainwestowany i uzbrojony (droga o nawierzchni asfaltowej, nieutwardzone pobocze, rów, pas zieleni, odcinkowo chodnik) oraz sprawozdania z realizacji remontów kapitalnych ulic na terenie P. obejmujące al. [...] (obecnie [...]). W ocenie organu z dokumentów tych jednoznacznie wynika, że zarządca drogi wykonywał cyklicznie czynności faktyczne dotyczące drogi publicznej, w pasie której znajduje się przedmiotowa nieruchomość, zarówno przed 1 stycznia 1999 r. jak i po tej dacie. Wobec łącznego wystąpienia przesłanek z art. 73 ustawy z 1998 r., organ odwoławczy uznał za zasadne rozstrzygniecie Wojewody [...] w decyzji z [...] grudnia 2014 r. i z tych względów utrzymał ją w mocy. W skardze na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa G.W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 73 ustawy z 1998 r. z ustawą zasadniczą W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji skargę oddalił. Podniósł, że w sprawie poza sporem pozostaje to, że przedmiotowa działka stanowiła własność osoby fizycznej – G.W. Kolejną przesłanką wymaganą przez art. 73 ustawy z 1998 r. jest zajętość pod drogę publiczną. W tym kontekście Sąd I instancji wyjaśnił, że przestrzenne granice zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, do których odnosi się art. 73 ust. 1 powołanej ustawy determinuje stan faktyczny istniejący na gruncie, a więc sposób jego zagospodarowania pozwalający na zakwalifikowanie go do definicji pasa drogowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia w życie ustawy z 1998 r. Pasem drogi jest zaś, zgodnie z tym przepisem, wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. W świetle ww. przepisu analogicznie jak "pas drogi" zdefiniowane zostało pojęcie "droga". Zatem stan faktyczny istniejący na gruncie w dniu 31 grudnia 1998 r. winien być oceniany przez pryzmat tej definicji. W rozpoznawanej sprawie dokumentami obrazującym stan zajęcia nieruchomości drogą publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. są wykaz zmian ewidencyjnych z 21 stycznia 2014 r. oraz mapa z dnia 20 czerwca 2013 r. sporządzona przez geodetę M.K. przedstawiająca przebieg ul. [...] wraz z wykazem zajętych działek wg stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Z obu dokumentów geodezyjnych wynika, że działka [...] była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną. Pośrednio ta okoliczność wynika również z aktu notarialnego z 8 października 1966 r. zawartego w Państwowym Biurze Notarialnym [...], na mocy którego poprzednik prawny skarżącego nabył od małżonków B. nieruchomość rolną położoną w P. przy ul. [...], która to nieruchomość (wg opisu z aktu) zawiera łącznie z ulicą [...], przecinającą nieruchomość - 68 arów 3 m² . Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika również, iż w dacie 31 grudnia 1998 r. ulica [...] posiadała status drogi publicznej. Fakt ten potwierdza znajdująca się w aktach sprawy uchwała nr 192 Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (M.P. z dnia 14 lutego 1986 r., Nr 3, poz. 16). Uchwałą powyższą do dróg krajowych zaliczona została droga nr [...] o przebiegu [...]. Stosownie do art. 103 ust. 1 ustawy z 1998 r., Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, do dnia 31 października 1998 r., wykaz dróg krajowych i wojewódzkich. Zgodnie zaś z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich, które weszło w życie z dniem 1 stycznia 1999 r., droga Nr [...] została zaliczona do dróg publicznych wojewódzkich. Tym samym, od dnia 1 stycznia 1999 r. ulica [...] uzyskała status drogi publicznej wojewódzkiej. Według Sądu, trafne jest również stanowisko organów, że w niniejszej sprawie została spełniona ostatnia z przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r., dotycząca władania gruntem przez jednostkę samorządu terytorialnego w dniu 31 grudnia 1981 r. Dla jej spełnienia istotne jest bowiem jedynie to by jednostka ta wykonywała faktyczne czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną związane z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności, naprawami, remontami, itp., a nie posiadanie nieruchomości w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Przy czym w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym, który to grunt nie został jednocześnie zagospodarowany przez właściciela w sposób uniemożliwiający realizacji czynności związanych z zarządem drogi, istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. Wykonywanie przez zarządcę drogi czynności potwierdzających publicznoprawne władanie nieruchomością w realiach niniejszej sprawy potwierdzają dodatkowo przywołane przez organ odwoławczy, a znajdujące się w aktach dokumenty w postaci: oświadczenia p.o. dyrektora [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich [...] Z.O., z którego wynika, iż działka nr [...] była przedmiotem władania przez Skarb Państwa jako teren zainwestowany i uzbrojony (droga o nawierzchni asfaltowej, nieutwardzone pobocze, rów, pas zieleni, odcinkowo chodnik) oraz sprawozdania z realizacji remontów kapitalnych ulic na terenie P. obejmujące al. [...] (obecnie [...]). Powyższe dokumenty jednoznacznie wskazują, że to podmiot publiczny, a nie były właściciel nieruchomości, był odpowiedzialny i zobowiązany - w myśl ustawy o drogach publicznych - za prawidłowe utrzymywanie drogi, jak też koordynowanie wszelkich robót w tym pasie oraz ich finansowanie (por. art. 23 ust. 4 i 6 ustawy o drogach w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r.). Skoro zatem przedmiotowa działka, stanowiąca w dniu 31 grudnia 1989 r. własność osoby fizycznej, zajęta była w tej dacie drogą publiczną – wojewódzką stosownie do art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. stała się ona z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością województwa, na obszarze której jest położona. Tym samym należy uznać, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy został poddany właściwej ocenie, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji nie znalazł również podstaw do zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadania zgodności art. 73 ustawy z 1998 r. z ustawa zasadniczą. Przepis art. 73 ustawy z 1998 r. był kilkakrotnie przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny, który w konsekwencji uznał, że zawarty w nim mechanizm potwierdzenia wywłaszczenia i uzyskania odszkodowania |jest zarówno poprawny systemowo, jak i nie ogranicza ochrony praw należnych byłym właścicielom. Kwestia ta była badan przez Trybunał w wyrokach z dnia 19 maja 2011 r. K 20/09, 15 września 2009 P 33/07, 28 lutego 2008 r. K 43/07, 20 lipca 2004 r., sygn. SK 11/02, 14 marca 2000 r.,. P 5/99, który nie stwierdził, by przepis ten naruszał Konstytucję. Odnosząc się zaś do podnoszonych zarzutów związanych z naruszeniem uprawnienia do słusznego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości Sąd wskazał, że wykraczają one poza przedmiot niniejszej sprawy i nie mogły być przedmiotem oceny organów administracji ani Sądu rozpoznającego sprawę. Sąd kontrolował wyłącznie prawidłowość stanowiska organów co do zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. Z rozstrzygnięciem tym skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. poprzez oddalenie skargi pomimo braku ustalenia, czy spełniona została przesłanka wywłaszczenia tj. zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, 2. naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. - Minister wydając zaskarżoną decyzję, którą utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., naruszył ogólne zasady procedury administracyjnej, albowiem nie wyjaśnił sprawy w sposób należyty, tj. nie wyjaśnił w jakim zakresie nieruchomość stanowiąca własność skarżącego w dniu 31 grudnia 1998 r. była we władaniu zarządcy drogi, w szczególności jak szerokie było pobocze drogi (poza jedną asfaltową), a okoliczność ta ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że część działki nr [...] znajduje się pod jezdnią asfaltową i w tym zakresie nie może być żadnych wątpliwości, że ta część nieruchomości zajęta była w dniu 31 grudni 1998 r. pod drogę. Sporne jest jednak, jaka pozostała część działki także zajęta była pod drogę. Od krawędzi jezdni asfaltowej do granicy nieruchomości skarżącego nieobjętej decyzją, jest kilkanaście metrów. Nie wiadomo na jakiej podstawie przyjęto, że [...] miały pobocze o szerokości tych kilkunastu metrów. Nie przeprowadzono w tym przedmiocie żadnego postępowania dowodowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zarządzeniem z 30 grudnia 2020 r. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej NSA w oparciu o ww. przepis skierował niniejszą sprawę na posiedzenie niejawne, o czym zostały poinformowane strony postępowania. Dodatkowo wyjaśnić należy, że zgodnie z § 1 pkt 1 i 2 Zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym, z dniem 17 października 2020 r. w Naczelnym Sądzie Administracyjnym odwołano rozprawy, kontynuując działalność orzeczniczą Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W tej sprawie, podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowi art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy samego prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, za odszkodowaniem. Przesłankami, od których kumulatywnego spełnienia uzależniony jest skutek przejścia prawa własności z mocy samego prawa na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, są zatem: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, władanie tym gruntem w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego oraz brak tytułu własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego do tej nieruchomości. Sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed dniem 1 stycznia 1999 r. Jak już wskazywał Sąd I instancji w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r., droga lub pas drogowy to wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z akt sprawy wynika, że przedmiotowa nieruchomość w całości zajęta była w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną, co wynika z wykazu zmian ewidencyjnych z 21 stycznia 2014 r. oraz mapy z dnia 20 czerwca 2013 r. sporządzonej przez uprawnionego geodetę przedstawiającej przebieg drogi tj. [...] wraz z wykazem zajętych działek wg stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Z dokumentów tych rzeczywiście wynika, że działka [...] była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną. Działa nr [...] o pow. 0,0471 ha w całości sklasyfikowano symbolem "dr" czyli droga. Rację ma także Sąd I instancji, że na prawidłowość takich ustaleń wskazuje także pośrednio akt notarialny z dnia [...] października 1966 r. zawarty w Państwowym Biurze Notarialnym [...], na mocy którego poprzednik prawny skarżącego nabył od małżonków B. nieruchomość rolną położoną w P. przy ul. [...]. Z jego treści wynika, że sporna nieruchomość (wg opisu z aktu) zawiera obszar łącznie z ulicą [...], przecinającą nieruchomość - 68 arów 3 m². Sąd odwoławczy rozumie wątpliwości skarżącego zaprezentowane w skardze kasacyjnej jednakże w sensie prawnym powyższe okoliczności wynikają ze zgromadzonego materiału dowodowego. Jednocześnie skarżący podważając wiarygodność i rzetelność wykazanych dowodów, nie przedstawia jakiegokolwiek dokumentu, z którego mogłyby wynikać okoliczności przeciwne. Nie może ujść także uwadze, iż na rozprawie przed Sądem I instancji skarżący nie kwestionował omawianej przesłanki, potwierdzając wręcz, że działka nr [...] w całości zajęta jest pod drogę, a także, że pozostaje we władaniu zarządcy drogi. Skarżący kwestionował decyzję - jak oświadczył - gdyż "aktualne przepisy nie pozwalają mu na wypłacenie odszkodowania". Również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego nie przedstawił argumentacji mogącej podważyć stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie co do zasadności zastosowania przez organy art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. Uzasadnienie skargi kasacyjnej ogranicza się właściwie do argumentacji, iż wadliwie ustalono w sprawie stan faktyczny. Uszło jednak uwadze skarżącego kasacyjnie, że zarzut naruszenia prawa materialnego, nie może służyć kwestionowaniu stanu faktycznego. Zarzutem, o którym mowa w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. nie można zwalczać ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie. Ustalenia faktyczne są wynikiem postępowania dowodowego, czyli stosowania przepisów postępowania, kwestionowanie stanu faktycznego powinno się opierać na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, który w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny z przyczyn wskazanych wyżej. Z tych względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.