I OSK 364/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego w Nakle nad Notecią od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 6 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 650/23 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nakle nad Notecią na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia 24 marca 2023 r. nr LVIII/490/2023 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy 1. prostuje oczywistą omyłkę w rubrum zaskarżonego wyroku w ten sposób, że po słowach "w przedmiocie" w miejsce słowa "program" wpisuje słowo "programu"; 2. oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z 6 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 650/23 (dalej wyrok II SA/Bd 650/23) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę Prokuratora Rejonowego w Nakle nad Notecią na uchwałę Rady Miejskiej w M. z 24 marca 2023 r. nr LVIII/490/2023 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy (k. 28, 37-40 akt sądowych). Skargę kasacyjną od wyroku II SA/Bd 650/23 wywiódł Prokurator Rejonowy w Nakle nad Notecią (dalej skarżący lub skarżący kasacyjnie), zaskarżając wyrok w całości i zarzucając wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 1 zd. 1 i ust. 4 a contrario ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r. poz. 559 [winno być Dz.U. z 2023 r. poz. 40 ze zm., dalej usg]) w zw. z art. 11a ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2020 r. poz. 638 [winno być Dz.U. z 2022 r. poz. 572 ze zm., dalej uoz]), polegające na błędnej wykładni wskazanych przepisów przez przyjęcie, że zaniechanie wskazania konkretnych miejsc dokarmiania kotów wolno żyjących na całym obszarze Miasta i Gminy M. w treści uchwały nr LVIII/490/2023 Rady Miejskiej w M. z 24 marca 2023 r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy M. na rok 2023" nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy; zrzekł się rozprawy (k. 45-47v akt sądowych). Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu NSA z 26.10.2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Według art. 193 zdanie drugie ppsa, w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze ppsa. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie - na podstawie art. 176 § 2 ppsa - zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie. W rezultacie, rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną na podstawie kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 ppsa. Niemniej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wywiedziona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej Prokurator nie postawił zarzutu naruszenia art. 147 § 1, jak też art. 151 czy art. 141 § 4 ppsa i nie podważył oddalenia skargi w sytuacji uprzedniego uznania przez Sąd I instancji, że uchwała narusza przepisy prawa, co uznać należy za błąd konstrukcyjny skargi kasacyjnej. Niemniej, Naczelny Sąd Administracyjny, mimo tego uchybienia, odniósł się do meritum sprawy. Prokurator zakwestionował stanowisko Sądu I instancji, że brak wyznaczenia w przyjętym zaskarżoną uchwałą "Programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy M. na rok 2023" (dalej Program) konkretnych miejsc dokarmiania kotów wolno żyjących w gminie nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności § 3 ust. 3 Programu. Przesłanki wadliwości uchwał organu gminy określają art. 91 ust. 1 i ust. 4 usg. Zgodnie z art. 91 ust. 4 usg, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W myśl art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze usg, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Kryterium sprzeczności z prawem ma charakter oceny. Wymaga bowiem skonfrontowania z sobą kwestionowanej regulacji uchwały i przepisów prawa stanowiących jej podstawę. Prokurator stawia tezę, że wskazywany brak regulacji w uchwale nie jest nieistotnym naruszeniem prawa i stanowi właśnie o jej sprzeczności z prawem, jako wzorzec wskazując art. 11a ust. 2 uoz. Art. 11a ust. 2 uoz określa obligatoryjne treści, jakie powinny być zawarte w gminnym programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt. W odniesieniu do wolno żyjących kotów program powinien regulować opiekę nad nimi, w tym dokarmianie (art. 11a ust. 2 pkt 2 uoz). Dokarmianie mieści się zatem w szerszym pojęciu opieki, która wyznaczana jest potrzebami tej grupy zwierząt. Podkreślić trzeba, że ustawa nie zawiera literalnie wysłowionego wymogu określenia w programie miejsc dokarmiania. Natomiast program powinien być aktem umożliwiającym podejmowanie skutecznych działań w wyznaczonym ustawą zakresie. Sam brak wskazania w programie miejsc dokarmiania kotów nie jest zatem sprzeczny z ustawą, jeżeli rozwiązania w nim przyjęte pozwalają na skuteczną realizację tej formy opieki nad kotami wolno żyjącymi w gminie. Program wymaga zatem analizy w szerszym kontekście. Prowadzi ona do wniosku, że w kontrolowanym przypadku gmina w generalny i systemowy sposób uregulowała sposób ustalania miejsc dokarmiania kotów, umożliwiając w trakcie roku dostosowanie tych miejsc do pojawiających się nowych miejsc bytowania kotów. Zgodnie z regulacją przyjętą w § 3 Programu, stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały, dokarmianie wolno żyjących kotów odbywa się w systemie całorocznym (§ 3 ust. 1 in principio Programu). Koty dokarmiane są codziennie w punktach znajdujących się w miejscach ich przebywania w miejscowościach O. i M. (§ 3 ust. 3 Programu). Jeżeli chodzi o lokalizację miejsc przebywania kotów, to monitoring ilości (winno być liczby) wolno żyjących kotów oraz miejsc ich bytowania prowadzą opiekunowie społeczni, Straż Miejska oraz mieszkańcy Miasta i Gminy M. Dane te przekazywane są do Urzędu Miasta i Gminy w M. /Referat[u] Rolnictwa Gospodarki Nieruchomościami i Ochrony Środowiska. Na podstawie przekazanych danych prowadzona jest ewidencja miejsc bytowania wolno żyjących kotów oraz ich ilość [winno być liczba]. Ewidencje prowadzi Referat Rolnictwa Gospodarki Nieruchomościami i Ochrony Środowiska (pok. 108) (§ 3 ust. 2 Programu). Karma wydawana jest nieodpłatnie, raz w miesiącu, wyłącznie opiekunom społecznym przez Urząd Miasta i Gminy w M./Referat Rolnictwa Gospodarki Nieruchomościami i Ochrony Środowiska (pok. 108, w godzinach pracy urzędu). Opiekunem społecznym może być każda osoba pełnoletnia, mieszkaniec Miasta i Gminy M., która wpisze się na listę opiekunów społecznych - wolontariuszy i zadeklaruje, że: będzie dokarmiać wolno żyjące koty, miejsca, w których dokarmiane będą koty utrzyma w czystości, będzie monitorować ilość [winno być liczba] kotów w miejscach, w których je dokarmia, będzie informować o nowych miejscach bytowania kotów wolno żyjących. Listę opiekunów społecznych prowadzi Urząd Miasta i Gminy w M./ Referat Rolnictwa Gospodarki Nieruchomościami i Ochrony Środowiska (pok. 108) (§ 3 ust. 1 Programu). W przypadku braku opiekunów społecznych - karmicieli Urząd Miasta i Gminy M. zapewni ciągłość systemu dokarmiania kotów, wyznaczony pracownik będzie dokarmiał koty zgodne z § 3 ust. 3 (§ 3 ust. 5 Programu). Przedstawiona regulacja nie może być oceniona jako sprzeczna z art. 11a ust. 2 pkt 2 uoz. Przewidziane w niej rozwiązania nie są pozorne, jeżeli chodzi o dostarczanie kotom pożywienia w miejscach ich występowania. Nie są też przeciwskuteczne. Przez ewidencjonowanie miejsc występowania kotów umożliwiają też społeczną kontrolę nad wykonywaniem obowiązku dokarmiania przez gminę. Podane zostało do publicznej widomości, w jakim miejscu w siedzibie gminy należy zgłaszać miejsca bytowania kotów i kto to może zrobić. Prowadzona jest w gminie na podstawie uchwały ewidencja takich miejsc, podlegająca aktualizacji, co jest rozwiązaniem adekwatnym, mając na uwadze, że w ciągu roku mogą pojawiać się nowe miejsca bytowania kotów. Zgłoszenie takiego miejsca prowadzi zaś do rozpoczęcia dokarmiania, czy to przez opiekunów społecznych, czy też przez pracowników urzędu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjętym w gminie rozwiązaniom nie można postawić zarzutu sprzeczności z art. 11a ust. 2 uoz, a w konsekwencji stwierdzić nieważność uchwały w tym zakresie. Należy też zwrócić uwagę, że przyjęcie Programu było poprzedzone procesem opiniowania, zgodnie z art. 11a ust. 7 i 8 uoz. Żaden z podmiotów biorących w nim udział nie zgłosił zastrzeżeń odnośnie do rozwiązań dotyczących dokarmiania kotów wolno żyjących. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela argumentację zaprezentowaną przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarżący kasacyjnie nie przedstawił natomiast przekonywającej kontrargumentacji odnośnie do stanowiska Sądu I instancji i kwestionowanej uchwały. Skarga kasacyjna wywiedziona w niniejszej sprawie stanowi jedynie polemikę z zaskarżonym wyrokiem strony nieusatysfakcjonowanej rozstrzygnięciem Sądu I instancji, które odpowiada prawu. Dlatego skarga kasacyjna nie zasługuje na aprobatę. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. Sprostowanie oczywistej omyłki w rubrum wyroku II SA/Bd 650/23 nastąpiło na podstawie art. 156 § 1 i 3 ppsa. Słowo "program" winno podlegać deklinacji, co uzasadniało potrzebę sprostowania przez Naczelny Sąd Administracyjny niniejszej omyłki.