I OSK 362/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant asystent sędziego Barbara Kowalska po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1776/20 w sprawie ze skargi J.W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 czerwca 2020 r. nr DAP-WOSR-7280-271/2019/AP w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od J.W. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w całości

WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W WARSZAWIE WYROKIEM Z 18 LUTEGO 2021 R. ODDALIŁ SKARGĘ J.W. NA DECYZJĘ MINISTRA SPRAW WEWNĘTRZNYCH I ADMINISTRACJI Z 3 CZERWCA 2020 R. W PRZEDMIOCIE ODMOWY POTWIERDZENIA PRAWA DO REKOMPENSATY. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości. Wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo zwrócił się o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: p.p.s.a., w zw. art. 151 p.p.s.a. polegające na uznaniu zaskarżonej decyzji za odpowiadającą przepisom prawa, mimo że decyzja naruszała art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 8, art. 10 § 1, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1, art. 81, art. 89 § 2 w zw. z art. 86 oraz art. 75 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: k.p.a.; 2) art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi, mimo że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody Małopolskiego naruszały art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 8, art. 10 § 1, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1, art. 81, art. 89 § 2 w zw. z art. 86 oraz art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a. 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. przez pominięcie w uzasadnieniu orzeczenia odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Spór w rozpoznawanej sprawie koncentruje się wokół zagadnienia prawidłowości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a w szczególności braku wystąpienia do archiwów austriackich z wnioskiem o przeprowadzenie kwerendy mającej na celu wykazanie, że sporny majątek pozostawiony poza obecnymi granicami Polski należał do poprzedników prawnych skarżącego. W rozpoznawanej sprawie skarżący dochodził m.in. odszkodowania za pozostawione poza obecnymi granicami Polski nieruchomości położone we Lwowie, które miały stanowić własność S.S., M.K. i O.Ł. W toku postępowania ustalono, że nieruchomości te obejmują nieruchomość położoną przy ul. G., budynek mieszkalny na parceli [...]. kat. [...] stanowiący własność M.K., oraz fabrykę makaronów we L. przy placu F., której właścicielem był K.K., zmarły w 1917 r. Postępowania dotyczące poszczególnych nieruchomości zostały rozdzielone na odrębne postępowania. Decyzją z 22 czerwca 2017 r. Wojewoda Małopolski odmówił skarżącemu potwierdzenia prawa do rekompensaty za mienie obejmujące fabrykę makaronów położoną przy placu F., wskazując, że nie zostało udowodnione, że mienie to należało do poprzedniczek prawnych skarżącego. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego Minister decyzją z 3 czerwca 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że przyznanie prawa do rekompensaty uzależnione jest od wykazania, że mienie pozostawione poza obecnymi granicami Polski w dniu wybuchu drugiej wojny światowej stanowiło własność wnioskodawcy albo jego poprzedników prawnych. Wskazał, że sporna nieruchomość pierwotnie stanowiła własność fabryki makaronów, co wynikało z folderu reklamowego z 1894 r. Jednocześnie zaznaczył, że z informacji zgromadzonych w toku postępowania wyjaśniającego wynikało, że właściciel tej fabryki w 1901 r. po zakończeniu jej działalności podjął pracę w biurze kolejowym, a sam zmarł w 1917 r. tj. na długo przed wybuchem drugiej wojny światowej. Organ zaznaczył przy tym, że brak jest wystarczających przesłanek, że sporna nieruchomość rzeczywiście wchodziła w skład wspomnianego przedsiębiorstwa. Fakt, że sporna nieruchomość należała do wskazanych powyżej poprzedniczek prawnych skarżącego, wynikał wyłącznie z jego oświadczenia i nie został poparty przez skarżącego żadnymi dokumentami ani dokumentami pozyskanymi z archiwów lwowskich. Organ odmówił jednocześnie wystąpienia do archiwów austriackich o przeprowadzenie kwerendy potwierdzającej powyższe twierdzenie, wskazując na koszty tej kwerendy. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że skarżący nie wykazał wystąpienia ustawowych przesłanek warunkujących przyznanie rekompensaty oraz podkreślił, że na gruncie regulacji prawnej dotyczącej potwierdzania prawa do rekompensaty na stronach postępowania ciążą szczególne obowiązki dowodowe, a wnioskodawca nie może oczekiwać, że poszukiwanie materiału dowodowego na potwierdzenie przysługującego mu prawa spoczywać będzie wyłącznie na organie. Mając powyższe na uwadze, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2017 r. poz. 2097), dalej: ustawa zabużańska, prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi (i jego następcom prawnym wskazanym w art. 3 ust. 2 tej ustawy) nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli spełnia on łącznie następujące wymogi: (1) był w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim i miał miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w rozumieniu przepisów: (a) art. 3 ustawy z dnia 2 sierpnia 1926 r. o prawie właściwym dla stosunków prywatnych wewnętrznych (Dz.U. poz. 580) lub (b) art. 24 Kodeksu Postępowania Cywilnego (Dz. U. z 1932 r. poz. 934), lub (c) § 3-10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 23 maja 1934 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Skarbu co do § 2 ust. 3-5, z Ministrem Spraw Wojskowych co do §§ 20, 21, 22, 24 ust. 3, § 49 ust. 1 i 2, § 55 i § 56 oraz z Ministrem Spraw Zagranicznych co do § 18 ust. 1 i 2, § 51 i § 55, o meldunkach i księgach ludności (Dz.U. poz. 489) – oraz opuścił byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1, lub z tych przyczyn nie mógł na nie powrócić, a także (2) posiada obywatelstwo polskie. Potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby uprawnionej (art. 5 ust. 1 ustawy zabużańskiej), przy czym wnioskodawca jest zobowiązany załączyć do składanego wniosku dokumenty wskazane w art. 6 tej ustawy, w tym w szczególności dowody, które świadczą o pozostawieniu nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1, oraz o rodzaju i powierzchni tych nieruchomości. Analiza przywołanych powyżej przepisów prowadzi do wniosku – co słusznie podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – że ustawa zabużańska jest ustawą szczególną. Jako taka modyfikuje ona zatem i wyprzedza przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące prowadzenia postępowania wyjaśniającego i gromadzenia dowodów. Modyfikacja ta polega w szczególności na zmianie inicjatywy dowodowej i ciężaru przeprowadzenia dowodu, która z mocy art. 6 analizowanej ustawy, obciąża przede wszystkim stronę wywodzącą swoje prawo do rekompensaty z okoliczności wskazanych w tej ustawie. Brak zaś zadośćuczynienia tym obowiązkom przez stronę postępowania skutkuje wydaniem decyzji odmownej (art. 7 ust. 2 ustawy). Oczywiście nie zwalnia to organu z prowadzenia postępowania wyjaśniającego z urzędu, zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a., jednakże nie można twierdzić, że obowiązek poszukiwania dowodów na poparcie twierdzeń strony obciąża tylko i wyłącznie organ. Strona jest bowiem zobowiązana do współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych, zwłaszcza gdy nieudowodnienie danej okoliczności będzie skutkowało nieuwzględnieniem żądania strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt I OSK 918/19). W rozpoznawanej sprawie skarżący pomimo ciążącego na nim obowiązku nie przedstawił dokumentów wskazujących na fakt, że sporna nieruchomość w dniu 1 września 1939 r. stanowiła własność jego poprzedników prawnych. Zauważyć w tym miejscu należy, że z uwagi na stwierdzony brak w materiale dowodowym organ pierwszej instancji wystąpił do Konsulatu Generalnego Rzeczypospolitej Polskiej we Lwowie w celu ustalenia, czy w rejestrze handlowym figurują poprzedniczki prawne skarżącego, jako prowadzących działalność gospodarczą w postaci fabryki makaronów, uzyskując odpowiedź negatywną. Podkreślenia przy tym wymaga, że prowadzenie przez określone osoby fizyczne działalności gospodarczej w tym również w formach przewidujących odrębną podmiotowość prawną nie jest jednoznaczne z prawem własności określonych składników majątkowych, w tym także nieruchomości. Odmowa zatem przeprowadzenia – zastępstwie skarżącego – ponownej, dodatkowej kwerendy w rejestrze handlowym w działach "A", "B" i "C" znajdujących się w zbiorach Archiwum Państwowego we Lwowie, w braku innych dokumentów potwierdzających własność poprzedniczek prawnych skarżącego nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy, który jest niezbędny na gruncie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. do uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania. Podobnie należy ocenić nieprzeprowadzenie dowodu z kwerendy zbiorów znajdujących się w posiadaniu Austriackiego Archiwum Państwowego w Wiedniu. Zbiory te nie mogły bowiem potwierdzić prawa własności na dzień 1 września 1939 r., z uwagi na odzyskanie przez Polskę w 1918 r. niepodległości i włączenie Lwowa w jej zakres terytorialny. Wartość dowodowa takiej kwerendy należałoby ocenić na równi z wartością dowodową folderu reklamowego fabryki makaronów z 1894 r. Przyjąć zatem należało, że nieprzeprowadzenie tego dowodu nie miało rzeczywistego wpływu na wynik sprawy. Negatywnie przy tym należało ocenić stanowisko organu w zakresie nieprzeprowadzenia dowodu z uwagi na ewentualny koszt z nim związany. Kwestia kosztów postępowania poniesionych na żądanie strony może być bowiem rozpatrywana na gruncie art. 262 k.p.a., i jako taka nie powinna stanowić przeszkody w prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Z kolei wniosek o podanie informacji czy przed organem toczy się postępowanie o rekompensatę związaną ze sporną nieruchomością zgłoszone przez inną osobę i ewentualny brak reakcji na ten wniosek nie miał wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy, a przynajmniej wpływ taki nie wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał bowiem, w jaki sposób nieudzielenie tej odpowiedzi przez organ negatywnie rzutowałoby na wynik postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. W świetle powyższych wywodów zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 8, art. 10 § 1, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1, art. 81, art. 89 § 2 w zw. z art. 86 oraz art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a. należało uznać za niezasadny. Odnotować przy tym należy, że ani uzasadnienie zarzutu kasacyjnego, a nie uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawierają argumentacji na potwierdzenie zarzutu naruszenia art. 10 § 1, art. 86, art. 89 § 2 i art. 107 § 3 k.p.a. co zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych uniemożliwia dokonanie oceny merytorycznej tej części zarzutu i czyni ją bezskuteczną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt III FSK 355/24). Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia art. art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 8, art. 10 § 1, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1, art. 81, art. 89 § 2 w zw. z art. 86 oraz art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a., należy zauważyć, że zgodnie z utrwaloną i niekwestionowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych zarzuty formułowane na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. mogą dotyczyć wyłącznie konstrukcji uzasadnienia wyroku, co będzie przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego w ramach ostatniego ze zgłoszonych zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty takie nie mogą zatem służyć zwalczaniu przyjętego przez sąd stanu faktycznego sprawy czy stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 kwietnia 2023 r., sygn. akt I FSK 2074/18). Oznacza to, że ta podstawa prawna nie może zostać uwzględniona w toku rozpoznawania zarzutu naruszenia prawa procesowego. Ponadto należy odnotować, że zaskarżony wyrok oddalał skargę na decyzję Ministra i jako taki został wydany na podstawie art. 151 p.p.s.a. a nie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy. Oznacza to, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie był stosowany przez sąd, a zatem nie mógł zostać przez niego naruszony (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 czerwca 2024 r., sygn. akt I OSK 760/21). Analiza zatem rozpoznawanego zarzutu z pominięciem art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że zakres tego zarzutu jest tożsamy z rozpoznanym powyżej zarzutem naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 8, art. 10 § 1, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1, art. 81, art. 89 § 2 w zw. z art. 86 oraz art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a., który został uznany za niezasadny, i jako taki dzieli los wcześniejszego zarzutu. Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z pierwszym z przywołanych przepisów uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza tego przepisu wskazuje, że może on zostać naruszony przez pominięcie któregokolwiek z elementów wymienionych w tym przepisie lub takie sformułowanie wywodów sądu, które powoduje, że kontrolowany przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. Kontrolowany pod tym kątem wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego nie wykazuje wad przemawiających za koniecznością jego uchylenia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wskazane w zacytowanym powyżej przepisie, a wywody składu orzekającego w sprawie są logiczne, wyczerpujące i odnoszą się do przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Fakt, że skład orzekający nie wskazał wprost, do których zarzutów się odnosi, nie oznacza, że uzasadnienie wyroku należało uznać za wadliwe. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga bowiem szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, ale wymaga odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Zarzuty i argumenty strony skarżącej mogą zostać zatem ocenione całościowo (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1489/20 i z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 818/20). Analizowane pod tym kątem uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie daje podstaw do przyjęcia, że poza badaniem Sądu pierwszej instancji znalazły się jakiekolwiek okoliczności istotne dla sprawy. Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej znalazły swoje odzwierciedlenie w wywodach Sądu, który zbadał prawidłowość przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Na marginesie powyższego odnotować także należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być wniesiony wyłącznie na tzw. drugiej podstawie kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Podstawa ta wymaga dla skuteczności zarzutu wykazania, że uchybienie przepisom postępowania miało rzeczywisty i istotny wpływ na wynik rozpatrywanej sprawy. Tymczasem w złożonej skardze kasacyjnej jej autor nie wykazał wpływu wadliwie sporządzonego – jego zdaniem – uzasadnienia na wydany uprzednio wyrok. Ograniczył się w tym zakresie wyłącznie do powtórzenia w formule zarzutów powołania na wpływ zarzucanych uchybień procesowych na wynik sprawy, co nie może zostać uznane za prawidłową realizację wymogów dotyczących konstruowania zarzutów skargi kasacyjnej. Ponadto zauważyć należy, że uzasadnienie tego zarzutu nie doznaje rozwinięcia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w odniesieniu do art. 134 § 1 p.p.s.a. Brak ten, jak wskazano w odniesieniu do pierwszego z rozpoznanych zarzutów kasacyjnych, uniemożliwia merytoryczną ocenę tej części zarzutu, czyniąc ją bezskuteczną. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.