I OSK 3569/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. T. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 352/18 o odrzuceniu skargi C. T. na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia wniosku w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.

Orzeczeniem z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., na podstawie art. 72 i art. 77-81 ustawy o gospodarce nieruchomościami, odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia wniosku użytkownika wieczystego (C. T.), o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo uzasadniona w innej wysokości. W uzasadnieniu orzeczenia Kolegium wskazało, że pismem z dnia 14 września 2016 r. Prezydent Miasta G., wypowiedział C. T. dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w G. przy ul. S., działka nr ew. [...] o pow. 12.715 m2 w kwocie 10.909,47 zł i zaoferował przyjęcie nowej opłaty w kwocie 95.187,03 zł. W dniu 3 stycznia 2017 r. do Kolegium wpłynął wniosek użytkownika wieczystego o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste jest nieuzasadniona. Rozpoznając przedmiotowy wniosek Kolegium przywołało treść art. 79 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 80 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazało, że zgodnie z art. 79 ust. 7 zd. 1 u.g.n. do postępowania przez Kolegium (do którego wpłynął wniosek o kontrolę prawidłowości aktualizacji opłaty rocznej) stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Z art. 58 K.p.a. wynika natomiast, że przywrócenie terminu następuje na prośbę zainteresowanego, jeśli ten uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. W ocenie Kolegium, użytkownik wieczysty nie uprawdopodobnił braku swojej winy w ponad dwumiesięcznym spóźnieniu w złożeniu wniosku o sprawdzenie prawidłowości wypowiedzenia i aktualizacji opłaty rocznej. Na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego G. z dnia [...] marca 2018 r. C. T. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Postanowieniem z dnia 9 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 352/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), odrzucił opisaną powyżej skargę C. T. wskazując, że sprawa o aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego ma w całości charakter cywilny i nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł C. T., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. przez przyjęcie, że na postanowienie SKO o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona lub jest uzasadniona w innej wysokości, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, podczas gdy orzeczenie to stanowi akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., a właściwym środkiem jego zaskarżenia jest skarga do sądu administracyjnego; 2) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie zasadności aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego z powodu uznania, że przedmiotowa sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, bowiem wskazane w niej zarzuty okazały się słuszne. W omawianej sprawie istota sporu dotyczy tego, czy na rozstrzygnięcie samorządowego kolegium odwoławczego w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona albo uzasadniona w innej wysokości – przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Odnotować zatem trzeba stanowisko, które zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2018 r., sygn. akt I OPS 2/18. Z art. 269 § 1 ustawy P.p.s.a. wynika moc ogólnie wiążąca uchwały, której istota sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale podjętej przez Naczelny Sąd Administracyjny wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować. Innymi słowy, jeżeli skład sądzący w sprawie nie stwierdzi zasadności uruchomienia trybu przewidzianego w art. 269 P.p.s.a., obowiązany jest respektować stanowisko wyrażone w uchwale składu poszerzonego Naczelnego Sądu Administracyjnego (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 1474/14 dostępny na stronie www.orzeczeniansa.gov.pl). W powołanej uchwale I OPS 2/18 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko, że "Na postanowienie samorządowego kolegium odwoławczego o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości – wydane na podstawie art. 59 § 1 K.p.a. w związku z art. 78 ust. 2 i art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.) – przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że ustawodawca nie określił w przepisach art. 78 - art. 81 u.g.n. jakiejkolwiek formy prawnej kwestionowania przez strony postanowienia kolegium wydanego na podstawie art. 59 § 1 K.p.a. o odmowie przywrócenia terminu do złożenia przez użytkownika wieczystego wniosku określonego w art. 78 ust. 2 u.g.n. Postanowienie to jest bowiem wydawane na podstawie ogólnego przepisu procedury administracyjnej stosowanego jedynie odpowiednio do postępowania przed kolegium w sprawie wniosku użytkownika wieczystego. Brak normatywnej podstawy dla sądu powszechnego do dokonywania oceny postanowienia kolegium wydanego w trybie określonym w art. 59 § 1 K.p.a. z jednoczesnym brakiem podstaw dla kolegium do wydania po takim odmownym postanowieniu orzeczenia w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej powoduje, że sprawa aktualizacji opłaty rocznej po jej wypowiedzeniu przez właściciela nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste i po wydaniu odmownego postanowienia przez kolegium nie może być już rozstrzygana przez którykolwiek z uprawnionych organów. Pozostające w obiegu prawnym odmowne postanowienie kolegium wydane na podstawie art. 59 § 1 K.p.a. stanowi więc procesową przeszkodę do podjęcia czynności zmierzających do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy aktualizacji opłaty rocznej. Postanowienie to należy zatem uznać za kończące postępowanie w sprawie oceny przez kolegium złożenia wniosku przez użytkownika wieczystego w terminie wyznaczonym przez ustawodawcę w art. 78 ust. 2 u.g.n. W konsekwencji należy przyjąć, że postanowienie to jest wydawane w postępowaniu administracyjnym i powoduje jego zakończenie, dlatego należy je uznać za kończące postępowanie w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Podzielając w pełni zaprezentowany powyżej pogląd należy stwierdzić, że zaskarżone orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2018 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia wniosku użytkownika wieczystego, o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo uzasadniona w innej wysokości, winno zostać potraktowane jako postanowienie w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. i jako takie podlegać merytorycznej kontroli sądu administracyjnego. Rację ma zatem skarżący kasacyjnie, że Sąd I instancji odrzucił skargę z naruszeniem art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., błędnie przyjmując brak kognicji sądu administracyjnego w niniejszej sprawie. W związku z powyższym zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a.