I OSK 353/21

Dnia 25 czerwca 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2465/19 w sprawie ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2020 r. (sygn. akt I SA/Wa 2465/19), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na skutek skargi wniesionej przez [...] S.A. w Warszawie – uchylił decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] września 2019 r. nr [...] wraz z utrzymaną przez nią w mocy decyzją tego samego organu z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2007 r. nr [...] – wydanej na podstawie art. 37 a ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego [...] (Dz.U. Nr 84, poz.948 ze zm.) – a stwierdzającej nabycie z mocy prawa, z dniem 1 czerwca 2003 r. - prawa użytkowania wieczystego gruntu, położonego w [...] , w obrębie [...], oznaczonego jako działki o numerach ewidencyjnych: [...] oraz prawa własności posadowionych na nim budynków i urządzeń - w części dotyczącej działek oznaczonych aktualnie numerami ewidencyjnymi: [...]. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Minister Rozwoju, Pracy i Technologii zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: I. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: -) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a. - poprzez wadliwe przyjęcie, że dopuszczenie przez organ dowodu z opinii uprawnionego geodety w niniejszej sprawie oznacza, iż organ wbrew celom postępowania nadzorczego ustalił nowy stan faktyczny w sprawie, podważający stan faktyczny sprawy zakończonej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r. znak: [...] będącą przedmiotem kontroli organu nadzorczego, - art. 133 § 1 p.p.s.a. in principio w związku z art. 156 § pkt 2 k.p.a. - poprzez podjęcie zaskarżonego orzeczenia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego uwzględnionego w decyzji organu i w rezultacie wadliwe przyjęcie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do przyjęcia zasadności stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] będącej przedmiotem kontroli organu nadzorczego, -) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 76 § 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - poprzez nieuznanie dokumentu urzędowego - opinii geodezyjnej z dnia 5 lipca 2018 r. sporządzonej przez A. G. na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w której jednoznacznie wskazano, że w dniu 28 lutego 2003 r. teren obecnych działek ewidencyjnych nr [...] nie był zajęty pod czynną linię kolejową, -) art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 80 k.p.a. - poprzez błędne uznanie, że organ nadzoru nie może dokonać odmiennej oceny dowodów niż ta, której dokonał organ, który wydał decyzję w postępowaniu zwykłym, - art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. - poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia wiążącej organ oceny prawnej, nieuwzględniającej charakteru danej sprawy, która to ocena spowoduje wydanie przez organ nieprawidłowego rozstrzygnięcia, II. prawa materialnego, w postaci: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. (cyt.): "z art. 156 § pkt 2 k.p.a." - poprzez błędne zastosowanie i uznanie, iż w niniejszej sprawie zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r. znak: [...] - w części dotyczącej działek (cyt.): "aktualnie oznaczonych nr [...] (stanowiących część uwłaszczonej działki nr [...])", w sytuacji kiedy ustalono, że działki te nie były zajęte pod infrastrukturę kolejową. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji – wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. Ponadto pełnomocnik skarżącego organu złożył – w trybie art. 176 § 2 p.p.s.a. – oświadczenie, iż zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2019, poz. 2325), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 oraz 2 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego, w postaci (cyt.):" art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § pkt 2 k.p.a." i na istotnym naruszeniu przepisów postępowania, takich jak: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a, art. 133 § 1 p.p.s.a. in principio w zw. z art. 156 § pkt 2 k.p.a. a także art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. Zarzuty te okazały się nieuzasadnione. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych, wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymagania te spełnia zaskarżony wyrok, okoliczność zaś, że był to pierwszy wyrok sądu administracyjnego wydany w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] z [...] marca 2007 r., która potwierdzała nabycie z mocy prawa, z dniem 1 czerwca 2003 r., przez Skarb Państwa prawa własności, zaś przez [...] S.A. prawa użytkowania wieczystego gruntu, położonego w [...], w obrębie [...], oznaczonego jako działki o numerach ewidencyjnych: [...] oraz prawa własności posadowionych na nim budynków i urządzeń - w części dotyczącej działek oznaczonych aktualnie numerami ewidencyjnymi: [...]– już co do zasady uniemożliwiała przyjęcie, że w takiej sytuacji Sąd Wojewódzki mógł naruszyć treść art. 153 p.p.s.a. W myśl bowiem tego przepisu, ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Skoro zaś zaskarżony wyrok, jak wyżej to nadmieniono, nie był wydawany w ramach związania, o którym mowa w art. 153 p.p.s.a., to - tym samym - przepis ten w tej sprawie nie mógł być w ogóle przedmiotem zarzutu kasacyjnego. Nie można się również zgodzić z zarzutami opartymi na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 76 § 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zdaniem skarżącego organu, przepisy te zostały w istotny sposób naruszone (cyt.): "poprzez nieuznanie dokumentu urzędowego - opinii geodezyjnej z dnia 5 lipca 2018 r. sporządzonej przez A. G. na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w której jednoznacznie wskazano, że w dniu 28 lutego 2003 r. teren obecnych działek ewidencyjnych nr [...] nie był zajęty pod czynną linię kolejową". Tymczasem, wyjaśnienia przede wszystkim wymaga, że procedura administracyjna rozróżnia (podobnie jak procedura cywilna) dowody z dokumentów urzędowych (art. 76 § 1 i 2 k.p.a.) oraz dowody z opinii biegłego art. 84 § 1 k.p.a.). Nie są to zatem tożsame rodzaje dowodów. W związku z tym, skoro znajdujące się w aktach administracyjnych pismo, podpisane przez geodetę A.G., zatytułowane było "Opinia geodezyjna dotycząca oceny zajęcia działek ewidencyjnych nr [...] (stanowiących część d. działki nr [...]) pod infrastrukturę kolejową w dniu [...] lutego 2003 r." i – jak wynika z treści zaskarżonej decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...]września 2019 r. oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji tego samego organu z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...]– w takim charakterze w/w pismo przyjmował organ - to pismo podpisane przez geodetę A. G. należało oceniać jako opinię biegłego a nie jako dokument urzędowy. Opinia ta przy tym stanowiła w analizowanej sprawie dowód o znaczeniu podstawowym. Opierając się bowiem tylko na tym dowodzie, Minister orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2007 r. nr [...] – wydanej na podstawie art. 37 a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego [...] (Dz.U. Nr 84, poz.948 ze zm.) – a stwierdzającej nabycie z mocy prawa, z dniem 1 czerwca 2003 r., przez Skarb Państwa prawa własności, zaś przez [...] S.A. prawa użytkowania wieczystego gruntu, położonego w [...], w obrębie [...], oznaczonego jaki działki o numerach ewidencyjnych: [...] oraz prawa własności posadowionych na nim budynków i urządzeń - w części dotyczącej działek oznaczonych aktualnie numerami ewidencyjnymi: [...]. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, zaskarżona decyzja Ministra została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż w toku postępowania nieważnościowego organ rozstrzyga jedynie, czy oceniana decyzja była dotknięta jedną z wad, wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W tego rodzaju postępowaniu organ nie zbiera zaś na nowo materiału dowodowego, w tym, co oczywiste, nie przeprowadza nowych dowodów. Obowiązek zebrania materiału dowodowego – jak podkreślił Sąd I instancji – (cyt.): "spoczywa wyłącznie na organach prowadzących postępowanie zwykłe a nie postępowanie nadzorcze. Celem postępowania nadzorczego jest wyłącznie ocena czy w świetle zebranego w nim materiału dowodowego i obowiązujących ówcześnie przepisów, decyzja obarczona jest którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest bowiem ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która została już raz rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Oznacza to, że nie jest możliwe na nowo ustalanie stanu faktycznego w postępowaniu nadzorczym. (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2020 r., I OSK 2216/19, wyrok WSA w Lublinie z 25 lutego 2020 r, III SA/Lu 621/19, wyrok WSA w Gdańsku z 4 lutego 2020 r.I SA/Gd 1614/19). Tymczasem jak wynika z akt sprawy w postępowaniu nadzorczym organ dopuścił dowód z opinii geodety i na jej podstawie ustalił nowy stan faktyczny w sprawie. Na podstawie opinii uznał, że część nieruchomości nie spełniała wymogów, o jakich mowa w art. 37a ust. 1 ustawy o komercjalizacji. Tego rodzaju działanie jest sprzeczne z celami jakimi ma obowiązek kierować się organ administracyjny w postępowaniu nieważnościowym". W ocenie składu orzekającego, powyższa argumentacja Sądu Wojewódzkiego była w tej sprawie uzasadniona, choć nie została dość precyzyjne wyrażona. Zgodzić się bowiem należy z organem, że generalnie nie ma zakazu przeprowadzania w postępowaniu nieważnościowym dowodu z opinii biegłego, a zatem, o ile dowód ten jest konieczny dla zbadania li tylko kwestii, czy rozstrzygnięcie, które zostało wydane w postępowaniu zwykłym nie było dotknięte wadą nieważności, dopuszczenie takiego dowodu jest – co do zasady - możliwe. W rozpoznawanej jednak sprawie taka sytuacja nie zachodziła. Kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r. została wydana (jak wyżej wspomniano) na podstawie art. 37 a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego [...] (Dz.U. Nr 84, poz.948 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, grunty wchodzące w skład linii kolejowej pozostające w dniu [...] lutego 2003 r. we władaniu [...] S.A. niestanowiące własności Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub [...] S.A. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa. Ważne przy tym było to, że w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji Wojewoda przyjął , iż (cyt.): " Na podstawie mapy doręczonej przez [...] stwierdzono, że zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, grunt oznaczony jako działki Nr Nr: [...] wchodzi w skład linii kolejowej, która zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 1 stanowi jednocześnie część infrastruktury kolejowej." W zaskarżonej decyzji, Minister uznał zaś, że powyższa decyzja Wojewody - w części dotyczącej działek aktualnie noszących nr ew. [...] - rażąco naruszała art. 37 a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji (...) bo opinia geodety A.G., sporządzona w dniu 5 lipca 2018 r., (cyt.): " nie potwierdzała, że w dniu 28 lutego 2003 r. teren obecnych działek ewidencyjnych nr [...] zajęty był pod czynną linię kolejową". Stanowiska tego nie podzielił Sąd Wojewódzki, podkreślając, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy rozstrzygnięcie organu pozostaje w oczywistej sprzeczności z normą prawa stanowiącą podstawę rozstrzygnięcia. Zdaniem zaś Sądu I instancji, nie tylko tory czy semafory mogły wchodzić w skład linii kolejowych a z treści dołączonej do kwestionowanej decyzji mapy (k. 42 akt adm.) oraz wypisu z rejestru gruntów (k. 53) wynikało, że na działce, pierwotnie oznaczonej jako [...] nie istniał park, ani ogrody działkowe, na które to fakty powoływała sią biegła. Tereny uwidocznione w rejestrze gruntów były oznaczone jako tereny kolejowe a poza tym w wykazie obiektów [...] (k. 29 akt adm.) znajdował się m.in. obiekt sportowy – boisko sportowe, bieżnia do ćwiczeń, widownia mała ziemna, wybudowane w 1947 r.– a co oznaczało, że organ, wydając decyzję, musiał mieć świadomość istnienia tych obiektów na terenach kolejowych. W takiej zatem sytuacji, - jak podkreślił Sąd Wojewódzki - tym bardziej nie była dopuszczalna odmienna, niż to ocenił Wojewoda, ocena zebranych dowodów. Zdaniem składu orzekającego, stanowisko Sądu I instancji było w dużej mierze słuszne. Oceniana przez Sąd Wojewódzki decyzja nie była bowiem wydana w trybie zwykłym a nadzwyczajnym (nieważnościowym), a w którym Minister uznał, że kontrolowana w tym postępowaniu decyzja uwłaszczeniowa z 2007 r. (dotycząca stanu faktycznego, który istniał w dniu 1 czerwca 2003 r.) rażąco naruszała art. 37 a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji (...). W związku z powyższym, wyjaśnić należy, że wprawdzie pojęcie "rażącego naruszenia prawa", jakim posługuje się art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, ale instytucja ta doczekała się bogatego orzecznictwa i piśmiennictwa. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie prezentowane są zaś poglądy, zgodnie z którymi stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko, co oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią, nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Z tej przyczyny orzecznictwo sądowoadministracyjne zgodnie przyjmuje, że nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa na przykład w przypadku możliwości dokonywania odmiennej wykładni danego przepisu. W sytuacji bowiem, gdy określone przepisy mogą być w różny sposób interpretowane, nie można mówić, że mają one niebudzącą żadnych wątpliwości treść. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy wskazać zaś wypada, że wspomniana wyżej opinia geodezyjna z dnia 5 lipca 2018 r. nawet nie dotyczyła wykładni żadnego przepisu prawa bo jej przedmiotem była "ocena zajęcia działek ewidencyjnych nr [...] (stanowiących część d. działki nr [...]) pod infrastrukturę kolejową w dniu [...] lutego 2003 r. ) a zatem opinia ta odnosiła się w sposób ewidentny do ustaleń faktycznych a nie prawnych. Niezależnie też od powyższego podkreślić wypada, że w omawianej opinii jej autorka nie tylko uzasadnia swój pogląd w sposób bardzo ogólny, bo odwoływała się nie tyle do treści konkretnych dokumentów, czy innych dowodów a do "akt sprawy", np. (cyt.): "analiza akt sprawy pozwala stać na stanowisku, że w dniu [...] lutego 2003 r. teren obecnych działek ewidencyjnych nr [...]nie był zajęty pod infrastrukturę kolejową", ale przede wszystkim poddawała analizie zagospodarowanie poszczególnych działek, jakie powstały po podziale geodezyjnym, zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] utego 2009 r. nr [...]. Decyzja ta została zaś wydana na wniosek użytkownika wieczystego - [...] SA z dnia 1 lutego 2009 r. i dotyczyła działki ewidencyjnej: nr [...], z której na skutek podziału, powstały w/w działki nr [...] oraz działki ewidencyjnej nr [...], z której wydzielono działki o numerach: [...]. Tymczasem decyzja uwłaszczeniowa, jak wyżej wspomniano, była wydawana w roku 2007 a dotyczyła stanu faktycznego, który istniał w dniu 1 czerwca 2003 r. W tym zaś okresie czasu podane w opinii geodezyjnej z dnia 5 lipca 2018 r działki nie istniały. W związku z tym, funkcja działki nr [...] w tamtym okresie czasu, traktowanej jako całość, mogła być zupełnie inna niż obecnie, zwłaszcza, że - jak poinformowało [...] S.A. w piśmie z dnia 16 października 2017 r. (stanowiącym odpowiedź na wezwanie organu) - na dzień 1 czerwca 2013 r. i na dzień [...] lutego 2003 r. - na obecnych działkach o numerach [...] znajdowała się szczegółowo określona w tym piśmie infrastruktura należąca do kolei. Na kwestię tę zresztą zwracała uwagę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy [...] S.A., a do którego to argumentu organ się w ogóle nie odniósł. W rezultacie zatem należało zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że zaskarżona decyzja naruszała w sposób istotny zarówno przepisy postępowania jak i prawo materialne, gdyż z żadnego dowodu, w tym również z treści w/w opinii geodezyjnej, nie wynikało, że kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja uwłaszczeniowa w sposób rażący – w we wskazanym wyżej rozumieniu tego pojęcia - naruszała prawo. Na powyższe pozostaje przy tym bez wpływu prawnomaterialny zarzut kasacyjny, oparty na (cyt.): "art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § pkt 2 k.p.a"., gdyż nawet jeśli przyjąć, że skarżący miał w tym wypadku na myśli: "art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a." to przepis ten – co do zasady - nie mógł być powoływany bez powiązania go z innym przepisem (potencjalnie rażąco naruszonym), a czego autor skargi kasacyjnej jednak nie uczynił. Reasumując zatem, z uwagi na fakt, że przedmiotowe postępowanie nadzorcze zostało wszczęte z urzędu, organ winien w ogóle rozważyć celowość jego dalszego prowadzenia. Jeśliby zaś postępowanie to nadal chciał prowadzić to, wydając rozstrzygnięcie merytoryczne powinien oprzeć je na prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, to jest zgodnym z wymogami trybu nadzorczego i zgodnym z przytoczonym wyżej rozumieniem pojęcia rażącego naruszenia prawa, o którym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.