I OSK 3501/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 2 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Wr 919/14 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu należności z tytułu wydatków poniesionych zastępczo przez gminę za pobyt w Domu Pomocy Społecznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 24 września 2015r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z [...] 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej [...] z [...] 2014 r. w sprawie zwrotu należności z tytułu wydatków poniesionych zastępczo przez Gminę [...] za pobyt B. K. w Domu Pomocy Społecznej w [...] w okresie od dnia [...] lutego 2008 r. do dnia [...] czerwca 2008 r. Decyzje te zostały wydane na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182, ze zm., dalej: u.p.s.), przy uwzględnieniu kręgu osób zobowiązanych do wnoszenia opłat wymienionych w art. 61 ust. 1 i 2 ww. ustawy. Jak ustalono, skarżący, jako zstępny B. K., nie zawarł z kierownikiem ośrodka pomocy społecznej umowy ustalającej wysokość wnoszonej przez niego opłaty za pobyt B. K. w domu pomocy społecznej. Stosownie jednak do art. 61 ust. 3 u.p.s., w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a, z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Gminie przysługuje wówczas prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. W sytuacji zatem uchylania się od tego obowiązku przez osoby zobowiązane, gmina, która zastępczo poniosła wydatki, może zatem egzekwować ich zwrot na drodze administracyjnej. Właściwą drogą do wyegzekwowania takich należności przez gminę jest wydanie decyzji na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 u.p.s. Zaznaczono zatem, że B. K. przebywał w Domu Pomocy Społecznej w [...] od dnia [...] lutego 2008 r. Odpłatność za jego pobyt w Domu Pomocy Społecznej w [...] do dnia [...] lutego 2008 r. wyniosła 1556,68 zł (1881 zł - średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej w [...] w lutym 2008 r.), z czego B. K. wniósł 567,85 zł. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] zawarł umowy z J. G. (dnia [...] 2008 r.) i Z. K.-P. (dnia [...] 2008 r.) w sprawie dobrowolnego ponoszenia opłaty "w części" za pobyt B. K. w Domu Pomocy Społecznej w [...] od lutego 2008 r. Pierwsza z ww. osób zobowiązała się wnosić opłatę w kwocie 300 zł miesięcznie, a druga - 200 zł miesięcznie. Ze zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności z kwestionariuszy rodzinnych wywiadów środowiskowych przeprowadzonych w dniu [...] 2008 r. i w dniu [...] 2008 r., wynika, że posiadany dochód na osobę w rodzinie strony był wyższy niż 250% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, tj. od 877,50 zł, czego skarżący nie kwestionuje. Skarżący powinien zatem za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej w [...] w okresie od dnia [...] lutego do dnia [...] lutego 2008 r. wnieść opłatę w kwocie 488.83 zł (1556,68 zł - 567,85 zł - 300 zł - 200 zł = 488,83 zł). Od marca 2008 r. średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej w [...] wzrósł do kwoty 2039 zł. B. K. - w okresie od dnia 1 marca 2008 r. do dnia 31 maja 2008 r. - wnosił opłatę w wysokości 726.19 zł. Skarżący powinien zatem za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej w [...] w okresie od dnia 1 marca 2008 r. do dnia 31 maja 2008 r. wnieść opłatę w kwocie 812,81 zł (2039 zł - 726.19 zł - 300 zł - 200 zł = 812,81 zł). B. K. w czerwcu 2008 r. przebywał w Domu Pomocy Społecznej w [...] przez pięć dni i wniósł za ten okres opłatę w kwocie 163,85 zł. Skarżący - za pobyt B. K. w Domu Pomocy Społecznej w [...] do dnia 5 czerwca 2008 r. - powinien zatem wnieść opłatę w kwocie 109 zł [339,85 zł - 163.85 zł - 40 zł (wniesione przez J. G.) - 27 zł (wniesione przez Z. K.-P.) =109 zł]. Organ odwoławczy wskazał, że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu przez skarżącego kwot opłat, których sposób ustalenia przedstawiono wyżej - za okres od dnia [...] 2008 r. do dnia [...] 2008 r. - nie będzie niższa w poszczególnych miesiącach ww. okresu niż 250 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Poniesiona przez Gminę [...] odpłatność za pobyt B. K. w Domu Pomocy Społecznej w [...] w kwocie 3026,26 zł (488,83 zł + 812,81 zł x 3 +109 zł = 3026.26 zł), która została ustalona w sposób zgodny z prawem - miała charakter zastępczy, co zdaniem organu uzasadnia dochodzenie przez tę Gminę jej zwrotu od skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał skargę za uzasadnioną. W ocenie Sądu, wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. określającej osoby zobowiązane do przenoszenia opłaty i ustalającej wysokość opłaty przypadającej dla poszczególnych osób jest warunkiem zgodnego z prawem zastosowania mechanizmu wnoszenia opłat zastępczych przez gminę. Gmina ma obowiązek uiszczenia opłat zastępczych, ale jedynie wówczas, gdy osoba, za którą gmina wnosi opłatę, ma prawnie określony obowiązek opłaty w oznaczonej wysokości i obowiązku tego nie realizuje. Nie można gminy obciążać obowiązkiem opłat zastępczych w sytuacji, gdy opłata osób zobowiązanych nie jest określona decyzją administracyjną. Niedopuszczalna w ocenie Sądu jest również konstrukcja, zgodnie z którą gmina ponosi koszty pobytu osoby w domu pomocy społecznej, a dopiero później, w decyzji nakazującej zwrot zastępczo poniesionych wydatków ustalany jest obowiązek opłaty osoby, za którą uiszczono opłaty. Aby mówić o opłacie zastępczej musi być zatem uprzednio ustalona opłata podstawowa (pierwotna). Zdaniem Sądu, rozpoznając sprawę organy, z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., nie wyjaśniły i nie ustaliły aktu będącego źródłem obowiązku ponoszenia przez skarżącego opłaty za pobyt jego ojca w domu pomocy społecznej, a mianowicie, czy w obrocie prawnym pozostaje decyzja administracyjna konkretyzująca obowiązek skarżącego w tym przedmiocie. Okolicznością niesporną natomiast jest, że skarżący nie zawarł umowy, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. Nie można przy tym, w ocenie Sądu, uznać za źródło obowiązku skarżącego ponoszenia opłaty za pobyt jego ojca w domu pomocy społecznej znajdującej się w aktach sprawy decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy [...] przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] 2008 r., nr [...], skoro adresatem owej decyzji jest wyłącznie ojciec skarżącego - B. K. i decyzja ta została doręczona wyłączenie jemu, co oznacza, że skarżący nie był stroną postępowania zakończonego ową decyzją. W tej sytuacji Sąd uchylił wydane w sprawie decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., dalej: p.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], podnosząc następujące zarzuty: I. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 u.p.s. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że: - adresatem decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej może (mogą) być osoba (osoby) z kręgu podmiotów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3/ust. 2 pkt 2 i 3 u.p.s., a tym samym twierdzenie, że obowiązek ponoszenia przez zstępnego opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej nie wynika z mocy ustawy i wymaga konkretyzacji w formie aktu administracyjnego; - decyzję o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej dla zstępnego wydaje się w przypadku odmowy zawarcia przez niego umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., a tym samym stwierdzenie, że dopuszczalnym jest stosowanie różnych form działania przez organ administracji dla ustalenia opłaty ponoszonej przez zstępnego; 2) art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.s. przez twierdzenie, że: - wydanie decyzji ustalającej wysokość należności podlegającej zwrotowi (z tytułu opłat wniesionych zastępczo przez gminę) przez zstępnego oraz termin jej zwrotu wymaga uprzedniego podjęcia decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej, którą powinien wnosić zstępny, - ww. regulacja jest podstawą do dochodzenia przez gminę zwrotu poniesionych wydatków jedynie w sytuacji, gdy zstępny, którego obowiązek wnoszenia opłaty został nałożony w drodze decyzji, wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s., lub gdy zstępny, który podjął się wnoszenia opłaty na podstawie umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., nie wywiązuje się z obowiązku ponoszenia opłaty; II. naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez nieuzasadnione uchylenie obu decyzji pomimo braku podstaw do stwierdzenia naruszenia przez organy jakiegokolwiek przepisu prawa materialnego; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że organy administracji w przedmiotowej sprawie powinny ustalić, czy w obrocie prawnym pozostaje decyzja administracyjna konkretyzująca obowiązek ponoszenia przez skarżącego opłaty za pobyt jego ojca w domu pomocy społecznej, co stanowiło powód uchylenia ww. decyzji w sytuacji, gdy kwestia ta nie ma wpływu na wynik sprawy, gdyż nie wydaje się decyzji w ww. przedmiocie wobec zstępnego. W oparciu o powyższe Kolegium wnosiło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania lub o rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. i jej oddalenie. W skardze kasacyjnej zawarto również wniosek o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. K. wniósł o oddalenie tej skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że zaistniały w tej sprawie problem prawny, jako budzący wątpliwości w orzecznictwie i doktrynie, został przedstawiony początkowo przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z 8 grudnia 2016 r., a następnie przez Prokuratora Generalnego we wniosku z dnia 21 grudnia 2017 r., do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uchwale z 11 czerwca 2018 r., sygn. akt I OPS 7/17 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 tej ustawy, wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 tej ustawy lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ustawy o pomocy społecznej W uzasadnieniu tej uchwały zaakcentowano, że wynikający z mocy ustawy obowiązek ponoszenia opłaty za osobę przebywającą w domu pomocy społecznej, ciążący z mocy prawa na określonych podmiotach, wymaga swego skonkretyzowania i zindywidualizowania zarówno co do wysokości, jak i osoby nim obciążonej. W art. 61 ust. 1 u.p.s. przedstawiono katalog podmiotów zobowiązanych. Nie oznacza to jednak, że wszystkie te osoby równolegle, z własnej woli, bez udziału właściwego organu, będą: po pierwsze świadome swego obowiązku, a po drugie jego wysokości. Muszą zatem zostać wskazane, jako zobowiązane, a ich odpłatność, zgodnie z regułami określanymi w treści art. 61 ust. 2 u.p.s., musi zostać ustalona albo w drodze umowy zaakceptowanej przez organ albo w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. przez właściwy organ administracji. Jednym słowem ustawowy obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej poprzez indywidualny akt stosowania prawa musi zostać przekształcony w zobowiązanie do ponoszenia opłaty i dopiero w przypadku niewywiązywania się z tego zobowiązania, opłaty te zastępczo ponosi gmina, której przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. Z treści art. 269 § 1 p.p.s.a. wywodzi się moc wiążącą uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego, a istota tego związania oznacza, że stanowisko zajęte w uchwale wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym uznał, że podstawy, na jakich oparta została skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie, okazały się niezasadne. Stwierdzić trzeba, że Sąd I instancji zasadnie zobowiązał organy do ustalenia przy ponownym rozpoznawaniu sprawy do wyjaśnienia, czy w obrocie prawnym pozostaje akt będący źródłem obowiązku ponoszenia przez skarżącego opłat za pobyt jego ojca w Domu Pomocy Społecznej w [...] w okresie od dnia [...] 2008 r. do dnia [...] 2008 r. W tym miejscu zaznaczyć jedynie wypada, że w cytowanej uchwale przyjęto, że o ile skonkretyzowanie i zindywidualizowanie tego ustawowego obowiązku, pozwoli na ustalenie osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty i wysokości tej opłaty, to samo zobowiązanie istnieje począwszy od dnia powstania tego obowiązku czyli z dniem umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Stąd też wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. w celu ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może obejmować okres przed wydaniem decyzji, albowiem decyzja ta konkretyzuje obowiązek powstający z mocy prawa z dniem zaistnienia takiego zdarzenia prawnego jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.