I OSK 346/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1786/20 w sprawie ze skargi L. T. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 lutego 2021 r. sygn. I SA/Wa 1786/20 oddalił skargę L. T. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł L. T. zarzucając Sądowi Wojewódzkiemu: I. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1, art. 21 ust. 2, art. 23 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia [...] marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 - dalej jako: "ustawa wywłaszczeniowa"), przez jego błędną interpretację bądź niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] marca 1977 r. nie jest dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego – dalej jako: "k.p.a." i w związku z tym organ nadzoru prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności decyzji, w sytuacji gdy: a) decyzja wywłaszczeniowa nie zawiera jakiejkolwiek oceny, ani żadnych ustaleń w kwestii, czy nieruchomość objęta wnioskiem o wywłaszczenie była wnioskodawcy niezbędna i odpowiednia na cele, dla których wywłaszczenie było według ustawy dopuszczalne; brak jest szczegółowego uzasadnienia; b) wywłaszczona nieruchomość nie była przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele uzasadniające wywłaszczenie, tzn. na cele użyteczności publicznej, w szczególności nie była przeznaczona pod pracownicze ogródki działkowe. II. naruszenie przepisów postępowania: tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd Wojewódzki w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego. Sąd Wojewódzki przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego. Podkreślono, że Sąd I instancji nie dostrzegł, że materiał ten mógłby i powinien (zwłaszcza, że w toku postępowania zażądał tego skarżący) zostać uzupełniony o opinię biegłego geodety lub urbanisty, w przedmiocie przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w dacie wywłaszczenia. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Odpowiedzi na skargę kasacyjna nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji - w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. 1.Wyjaśnienie wyniku, przeprowadzonej przez Sąd oceny zasadności zarzutów podniesionych w złożonej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej wymaga poczynienia kilku uwag wprowadzających. Kontrola sądowa w niniejszej sprawie dotyczy decyzji administracyjnej wydanej w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, a mianowicie w trybie przewidzianym w art. 156 k.p.a. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156-158 k.p.a. podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Instytucję stwierdzenia nieważności zalicza się do nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji i stanowi ona odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie. Inny jest bowiem przedmiot i zakres postępowania administracyjnego, które toczy się w trybie zwykłego postępowania, a inny w przypadku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. O ile, w postępowaniu zwykłym organ rozpatrując odwołanie ponownie merytorycznie rozpoznaje sprawę, to w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, bada jedynie czy nie ziściła się żadna z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym organ nie rozpoznaje ponownie sprawy, która w postępowaniu zwykłym zakończyła się decyzją ostateczną. Zważywszy na przedstawione różnice pomiędzy trybem zwykłym, a postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, formułowanie zarzutów skargi kasacyjnej nie może następować w oderwaniu od tego, w jakim trybie zapadła decyzja administracyjna, która była przedmiotem kontroli przez Sąd pierwszej instancji. 2. Przechodząc w tym miejscu do oceny zasadności złożonej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej należy zauważyć, że skarga ta co prawda zawiera podstawę kasacji, ale podstawa te została wadliwie skonstruowana. Zarzucając naruszenie prawa materialnego nie nawiązano do art. 156 § 1 k.p.a., pomimo że kontrola sądowoadministracyjna dotyczy decyzji wydanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. 2.1. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna dotyczy wyroku oddalającego skargę złożoną na decyzję wydaną w trybie nieważnościowym wskazać trzeba, że ugruntowane zarówno w doktrynie, jak i judykaturze pozostaje stanowisko, że kwalifikowanego naruszenia prawa nie stanowi naruszenie będące wynikiem wadliwej wykładni przepisu prawa materialnego. Sąd sprawę niniejszą rozpoznający stanowisko to podziela. Sprzeczność wykładni nie jest tożsama ze sprzecznością decyzji administracyjnej z przepisem prawa. Co więcej, nawet dokonanie w decyzji wykładni prawa odmiennej od wykładni przedstawionej w uchwale NSA nie stanowi rażącego naruszenia prawa, a zatem nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. I OSK 516/09 oraz wyrok NSA z dnia 6 września 2022 r. sygn. I OSK 1529/19). Niezasadny jest zatem zarzut skargi kasacyjnej dotyczący rażącego naruszenia w postępowaniu wywłaszczeniowym przepisu art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, polegający, w ocenie skarżącego, na tym, że wywłaszczona nieruchomość nie spełniała przesłanki celu użyteczności publicznej. Na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Podkreślenia wymaga, że już ówcześnie zauważano, że użyte w art. 3 ustawy wywłaszczeniowej pojęcie "celu użyteczności publicznej", jako przesłanka dopuszczalności wywłaszczenia nie miało skonkretyzowanej treści prawnej i dawało podstawy do przyjęcia, że pod pojęciem tym należy rozumieć zamierzenia społecznie pożyteczne (por. W. Ramus, Prawo wywłaszczeniowe, Warszawa 1970, s. 24). Niezasadnie zatem w błędnym zastosowaniu tego przepisu skarżący kasacyjnie upatruje zasadności złożonej skargi kasacyjnej. 3.2. Jakkolwiek w skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia art. 21 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej to należy przypomnieć, że przepis ten stanowił, że "decyzja zapada na podstawie oceny całokształtu okoliczności sprawy, a w szczególności na podstawie ustalenia, czy objęta wnioskiem nieruchomość jest wnioskodawcy rzeczywiście niezbędna na cele, dla których wywłaszczenie jest według ustawy dopuszczalne, oraz czy wnioskodawca rozporządza odpowiednimi środkami lub kredytami na zapłacenie odszkodowania". Jak natomiast podnosi się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zasadności tego zarzutu, skarżący kasacyjnie upatruje w braku odrębnego uzasadnienia, co do tego, że nieruchomość A. T. była niezbędna i odpowiednia na cele wywłaszczenia. Odpowiadając na ten zarzut należy wskazać, że nie może być powodem stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej brak należytego uzasadnienia, czy nienależyte udokumentowanie przez organ wywłaszczeniowy, czy nieruchomość była niezbędna na cel publiczny. Z tej przyczyny niezasadnie również Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono naruszenie art. 23 ust. 1 pkt 5 ustawy wywłaszczeniowej, który stanowił, że decyzja o wywłaszczeniu powinna była zawierać w szczególności szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne. Kwestie te mogłyby podlegać weryfikacji jedynie w postępowaniu odwoławczym (zwykłym). Natomiast w postępowaniu nieważnościowym organy uprawnione są do badania czy decyzja obarczona jest jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. Zatem w realiach niniejszej sprawy jedynie ustalenie, że wywłaszczona nieruchomość nie była niezbędna na cel publiczny (a nie jak wskazuje skarżący, że brak było wyjaśnienia przesłanek jej niezbędności na ten cel) mogłoby świadczyć o rażącym naruszeniu prawa, tj. art. 3 i 21 ust. 2 i 3 ustawy wywłaszczeniowej (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2019 r. sygn. I OSK 884/18). 2.3. Niezbędność wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości potwierdzona została decyzją Naczelnika Miasta [...] z [...] marca 1977 r. w której wskazano, że zgodnie z planem realizacyjnym - zatwierdzonym decyzją Naczelnika Miasta [...] z [...] października 1976 r. - sporna nieruchomość jest niezbędna pod pracownicze ogródki działkowe. Podkreślić trzeba, że jakkolwiek skarżący kasacyjnie kwestionuje zgodność decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] października 1976 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z planem zagospodarowania przestrzennego dla Miasta [...] i [...], to w zasobach Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w [...] nie odnaleziono ani planu realizacyjnego, ani zatwierdzającej go decyzji z [...] października 1976 r. Nie ustalono aby doszło do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Skoro natomiast w dacie wydawania decyzji z [...] marca 1977 r. istniała decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny stwierdzająca, że nieruchomość A. T. jest niezbędna pod pracownicze ogródki działkowe, to nie sposób Naczelnikowi Miasta [...] zasadnie zarzucić - rażącego - naruszenia prawa, w zakresie dotyczącym niezbędności spornej nieruchomości na ten cel. 3. Niezasadnie również Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono naruszenie przepisów postępowania. 3.1. Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Rolą organu w toku postępowania administracyjnego jest: podjęcie czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), udokumentowanie poczynionych ustaleń w aktach sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz uzasadnienie w sposób przewidziany w art. 107 § 3 k.p.a. wydanej decyzji. Dokumentacja akt niniejszej sprawy wskazuje, że prawidłowo Sąd I instancji ocenił, że organy prowadzące postępowanie - nieważnościowe - tym standardom sprostały. Należy zauważyć, że skarżący kasacyjnie zasadności wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] marca 1977 r. upatruje w tym, że decyzja wywłaszczeniowa nie zawiera uzasadnienia, które potwierdzałoby, że wywłaszczona nieruchomość w dniu wywłaszczenia rzeczywiście była niezbędna na cele wywłaszczenia. Podnoszone okoliczności musiały zostać ocenione w kontekście całokształtu materiału dowodowego. Tymczasem, zasadnie przyjęły organy, a stanowisko to zaakceptował Sąd Wojewódzki, że przekonanie skarżącego kasacyjnie, iż w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, nie znajduje oparcia w materiale dowodowym. Mając na uwadze, że rozpatrywana skarga kasacyjna została złożona od wyroku oddalającego skargę na decyzję kończącą postępowanie nieważnościowe, zgodzić trzeba się ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia art. 80 k.p.a. Podkreślić trzeba, że tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 k.p.a. ma charakter wyjątku od zasady. Tym samym, przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. podlegają wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Brak - jednoznacznych - dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych, zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 k.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia (por. np. wyrok NSA z 7 lutego 2018 r., I OSK 1853/17). Sąd w niniejszym składzie podziela tym samym pogląd, że w polskim systemie prawa istnieje domniemanie legalności działań organów, a dowodzenie odmiennych okoliczności spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi skutki prawne (por. np. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r., I OSK 1340/16 oraz wyrok NSA z 3 lutego 2015 r., I OSK 1252/14). Reasumując, brak dowodów pozwalających na - jednoznaczne - stwierdzenie istnienia wspomnianych ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej, co do zasady wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że tylko stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyroki NSA z 26 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 214/07 oraz z 16 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 178/07 – CBOSA). Podnoszona przez skarżącego kasacyjnie zasadność przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na potwierdzenie okoliczności powoływanych przez niego, potwierdza jedynie, że ewentualne naruszenie prawa przez organy prowadzące postępowanie zwykłe nie miało charakteru rażącego. Stąd też niezasadnie podniesiono zarzut naruszenia art. 75 § 1 k.p.a. Skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. wymaga wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Jedynie to bowiem może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich odmiennej ocenie. Dokonana ocena materiału dowodowego może być, bowiem skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie. 3.2. Jako całkowicie bezzasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., który to przepis ma jedynie charakter ustrojowy. Jeżeli podnosząc zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd I instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepis ten zakreśla jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. Do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie (por. wyrok NSA z 17 listopada 2021 r., II OSK 2342/18). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.