I OSK 345/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant: starszy sekretarz sądowy Aleksandra Białek po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 200/21 w sprawie ze skargi M. sp. z o.o. w W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 30 listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 200/21 oddalił skargę M. sp. z o. o. w W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 30 listopada 2020 r. w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca spółka, zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 107 oraz w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Warszawie oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy, a zamiast tego oddalenie skargi, pomimo tego, że organy obu instancji administracyjnych nie przeprowadziły postępowania dowodowego mającego na celu zweryfikowanie twierdzeń wskazanych we wniosku inicjującym postępowanie i nie podjęto próby odnalezienia dokumentów stanowiących podstawę wpisu w ewidencji gruntów i budynków w zakresie władztwa M. nad działkami [...] i [...] z obrębu [...], a zamiast tego przyjęto, że nie istnieją dokumenty, na podstawie których M. zostało ujawnione w ewidencji gruntów i budynków jako władający; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r., poz. 393 z późn. zm.) w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Warszawie oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy w zakresie aktualizacji operatu geodezyjnego pomimo braku udokumentowania wprowadzanych zmian oraz nieprzeprowadzenia ich weryfikacji w toku postępowania administracyjnego poprzez próbę odnalezienia archiwalnych dokumentów, a zamiast tego, bazowanie na niepotwierdzonych informacjach przekazanych przez Burmistrza Dzielnicy [...]; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Warszawie oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy pomimo tego, że w toku postępowania administracyjnego doszło do złamania zasady dwuinstancyjności postępowania oraz braku dwukrotnego rozpoznania sprawy administracyjnej w jej całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych, tj. poprzestanie przez organ II Instancji na rozpoznaniu odwołania spółki od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy i oparcie rozstrzygnięcia na twierdzeniach wskazanych we wniosku Burmistrza Dzielnicy [...] m.st. Warszawy bez ich zweryfikowania; Mając na względzie wskazane powyżej zarzuty skarżąca kasacyjnie, wniosła o: 1) uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa prawnego prawem przepisanych. Ponadto w piśmie z dnia 6 grudnia 2021 r. skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania - określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. - jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja - będąca przepisem szczególnym - modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę M. sp. z o.o. w W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 30 listopada 2020 r., którą utrzymana została w mocy decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 6 października 2020 r. o aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków w zakresie działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] w obrębie [...] położonych przy ul. [...] w dzielnicy [...] m.st. Warszawy polegającej na wykreśleniu podmiotu M. sp. z o.o. wykazanego jako władający i wpisaniu Prezydenta m.st. Warszawy, jako gospodarującego zasobem nieruchomości m.st. Warszawy. Jako podstawę materialnoprawną wydania decyzji wskazano art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. a, art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d i ust. 2b pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 45 ust. 1 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w operacie ewidencji gruntów dla dzielnica [...] nr [...] założonym w 1968 r. w obrębie nr [...] jako właściciel działki było wpisane Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa [...], zaś jako władającego wykazano M. w W. Z protokołu ustalenia stanu władania wynika, że wpis władającego został dokonany na podstawie stanu faktycznego. W protokole nie wskazano dokumentu określającego tytuł do władania pochodzący od właściciela. W wyniku odnowienia ewidencji gruntów i budynków w 1998 r. obręb [...] otrzymał nr [...], a operat został zaewidencjonowany pod nr [...] w dniu 15 lipca 1998 r. Protokół ustalenia stanu władania potwierdził, że wpis władającego został dokonany na podstawie stanu faktycznego. Nadto organ wskazał, że przedmiotowe działki oznaczone są użytkiem dr-drogi i zgodnie z obowiązującym planem miejscowym rejonu [...], znajdują się jednostce 17 DK (g)-droga lokalna gmina. Wskazano również, że spółka M. weszła w posiadanie gruntu przy ul. [...] na podstawie decyzji Prezydium Rady Narodowej z dnia 9 listopada 1961 r., jednakże ze szkicu sytuacyjnego będącego załącznikiem do zaświadczenia lokalizacji szczegółowej wynika, że wschodnia granica terenu przekazanego M. biegła po licu budynku i nie obejmowała terenu parkingu, który stanowi obecnie przedmiotowe działki nr [...] i [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że w ewidencji założonej na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków, obok wpisu właściciela rejestrowano również inne osoby we władaniu których grunt lub budynek się znajduje. Po uchyleniu dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. ustawą z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, utrzymanie tych wpisów gwarantował art. 51 ustawy, zgodnie z którym w ewidencji gruntów i budynków założonej na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków, oprócz właściciela, do czasu uregulowania tytułu własności, wykazuje się także osobę władającą. Art. 51 ustawy został uchylony przez art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. (Dz. U. z 2014 r., poz. 897) zmieniającej nin. ustawę z dniem 12 lipca 2014 r. Następnie organ wskazał na obowiązujący stan prawny, tj. art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, zgodnie z którym w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się właścicieli nieruchomości, a w przypadku nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa znajdują się te nieruchomości. Organ wyjaśnił, że stan własności działek nr [...] i nr [...] jest zgodny z księgą wieczystą, a właścicielem jest m.st. Warszawa, lecz niezgodny był w zakresie wpisu władającego M., stąd też wydana została przedmiotowa decyzja. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, w uzasadnieniu decyzji odniósł się również do dołączonej do odwołania kopii decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 6 lipca 1973 r. o lokalizacji inwestycji rozbudowy bazy M., wskazując, że decyzja ta nie stanowi o przekazaniu w użytkowanie gruntu obecnych działek nr [...] i [...], a jedynie określa lokalizację oraz wytyczne urbanistyczne dla rozbudowy bazy M. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolując zaskarżoną decyzję stwierdził, że decyzja nie narusza prawa. Sąd podzielił stanowisko organów zarówno co do stanu prawnego, będącego podstawą wydania decyzji jak również ocenę zebranych materiałów dowodowych. Sąd podniósł, że organy obu instancji ustaliły, a ustalenia tego nie kwestionowała również skarżąca, że teren przekazany jej w użytkowanie na mocy decyzji Prezydium Rady Narodowej w Warszawie z dnia 9 listopada 1961 r. nie obejmował przedmiotowych działek. Sąd zwrócił uwagę, że skarżąca zarówno na etapie postępowania administracyjnego jak i w skardze zarzucała organowi zaniechanie ustalenia, czy przysługiwał jej tytuł do nieruchomości jednocześnie podniósł, że sama skarżąca nie przedstawiła żadnego dokumentu, który potwierdzałby fakt, że nieruchomość pozostaje w jej władaniu lub gospodarowaniu w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa. Skarżąca zwracała się do Archiwum pismami z dnia 16 kwietnia 2020 r. i z dnia 2 czerwca 2020 r., a do odwołania dołączyła jedynie decyzję z dnia 6 lipca 1973 o lokalizacji inwestycji, skarżąca nie dołączyła innego dokumentu, który potwierdzałby przysługiwanie jej tytułu prawnego do spornej nieruchomości. Odnosząc do zarzutów skargi kasacyjnej, to przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że okolicznością niesporną jest, że prawo własności działek nr [...] i [...] z obrębu [...] przysługuje Miastu Stołecznemu Warszawie. Spór dotyczył natomiast tego, czy skarżąca może być uznana za władającego gruntem stanowiącym własność Gminy w rozumieniu art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zaznaczyć również należy, że skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje stanu prawnego dotyczącego zasad ujawniania w ewidencji gruntów i budynków podmiotów władających gruntem w sytuacji gdy właściciel gruntu jest ujawniony w ewidencji gruntów. O tym, że skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje stanu prawnego mającego zastosowanie w przedmiotowej sprawie wskazuje brak w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą wyłącznie naruszenia przepisów postępowania i sprowadzają się do stwierdzenia, że organy obu instancji nie przeprowadziły postępowania dowodowego mającego na celu zweryfikowanie twierdzeń wskazanych we wniosku inicjującym postępowanie, nie podjęły próby odnalezienia dokumentów stanowiących podstawę wpisu, a zamiast tego przyjęto, że dokumenty te nie istnieją na podstawie których M. zostało ujawnione w ewidencji gruntów i budynków jako władający. Podniesiono również, że doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, braku dwukrotnego rozpoznania sprawy administracyjnej, albowiem organ II instancji nie rozpoznał sprawy w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych a poprzestał na rozpoznaniu odwołania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesione zarzuty są niezasadne. Po pierwsze należy zauważyć, że tożsame zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania były podnoszone w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i do zarzutów tych prawidłowo odniósł się Sąd. Po drugie organy wskazały dowody na podstawie których ustaliły, że skarżąca kasacyjnie nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości na podstawie którego można by przyjąć, że włada nieruchomością w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa. Tymi dowodami są: decyzja Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 7 listopada 1961 r. znak [...] wydana na podstawie art. 3, 4 i 10 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce gruntami w miastach i osiedlach, którą M. otrzymało w użytkowanie nieruchomość oznaczoną na szkicu sytuacyjnym nr [...] stanowiącym załącznik do zaświadczenia lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 4 lipca 1961 r. Na ww. szkicu granica terenu przekazanego w użytkowanie M. przechodzi wzdłuż wschodniej ściany budynku zlokalizowanego przy granicy działki nr [...] z działką nr [...]. Grunty obecnych działek nr [...] i [...] z obrębu [...] znajdują się poza zasięgiem przekazywanego wówczas w użytkowanie terenu. Nadto z zgromadzonej przez organ dokumentacji wynika, że dla terenów obecnych działek nr [...] i nr [...] M. zostało wykazane jako władający zgodnie ze stanem faktycznym niepopartym jakimkolwiek dokumentem, w operacie nr [...] w rubryce tytuł własności lub władania wpisano "jw." To jest nie przedłożono dokumentu potwierdzającego wpis. Z kolei w operacie, sporządzonym w wyniku odnowienia ewidencji gruntów i budynków w 1998 r., nr [...] znajduje się wpis na "podstawie faktycznego władania od 40 lat – w porozumieniu z Urzędem Rejonowym i Gminą W." oraz "pozostała część parkingu w władaniu M., uzgodnione z Gminą W.". Wyjaśniono również, przedłożona z odwołaniem kopia decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 6 lipca 1973 r. o lokalizacji inwestycji – rozbudowy bazy M. nie stanowi o przekazaniu w użytkowanie gruntów obecnych działkę nr [...] i nr [...]. W oparciu o powyższe dowody, organy trafnie ustaliły, że skarżąca kasacyjnie została wpisana w ewidencji gruntów jako podmiot władający nieruchomością nie w oparciu o posiadany tytuł prawny, a w oparciu o faktyczne władanie, a to oznaczało konieczność wydania decyzji o aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków, albowiem taki wpis naruszał obowiązujący stan prawny dotyczący wpisu władającego. Zaznaczyć należy, że w zarzutach skargi kasacyjnej jak i w jej uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie pomija wskazane dowody, nie odnosi się do nich, nie dokonuje ich oceny, nie podważa zarówno samych dowodów jak i ustaleń z nich wynikających. Natomiast podnosi, że organy nie podjęły postępowania w celu poszukiwania dowodów będących podstawą wpisu skarżącej do ewidencji gruntów. Powyższe stanowisko w okolicznościach niniejszej sprawy jest nietrafne. Wskazać należy, że wyrażona w art. 77 § 1 k.p.a. zasada oficjalności postępowania dowodowego nie oznacza, że strona może zachowywać się biernie w toku postępowania dowodowego. Ciężar dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wyprowadza skutki prawne, dlatego na stronie spoczywa ciężar udowodnienia konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona dla siebie określone skutki prawne (por. wyrok NSA z 26 listopada 2024 r. sygn. akt II OSK 491/22). Nadto wynikająca z art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej oraz wyrażona w art. 77 k.p.a. zasada oficjalności, które obligują organ do zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, nie mogą prowadzić do nakładania na organ nieograniczonego obowiązku poszukiwania faktów, które podnosi strona. Jak podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych, to, że na organie administracji publicznej prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, nie oznacza, że ma on obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji jej pasywnej postawy w tym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 3577/18, LEX nr 2690500). Z przepisów k.p.a. normujących postępowanie dowodowe nie można zatem wywodzić, że organy zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy strona środków takich nie przedstawia, a zebrane przez organ dowody przeczą twierdzeniom strony. Mając powyższe na uwadze, zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.