I OSK 344/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Maciołek po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy i Miasta Przysucha od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2048/20 w sprawie ze skargi Gminy i Miasta Przysucha na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 lipca 2020 r. nr DAP-WN-727-76/2019/WWP w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa dot. komunalizacji mienia oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 maja 2021 r. I SA/Wa 2048/20, oddalił skargę Gminy i Miasta Przysucha na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17 lipca 2020 r. nr DAP-WN-727-76/2019/WWP w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina i Miasto Przysucha. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie: I. prawa materialnego: 1. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (dalej: ustawa komunalizacyjna) poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że decyzją komunalizacyjną Wojewody Radomskiego z 1 października 1991 r. skomunalizowano mienie stanowiące w części własność osoby fizycznej; 2. art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2019 r. poz. 2204; dalej: k.w.h.), który stanowi, że domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, poprzez pominięcie, że przedmiotem komunalizacji i przedmiotem późniejszego sporu jest działka o ówczesnym nr ewid. [...] o pow. [...] m2, dla której została urządzona księga wieczysta KW Nr [...], gdzie w dziale II w dniu 21.05.1970 r. wpisano jako właściciela Skarb Państwa (dowód odpis aktu notarialnego [...] z 25.06.1969 r i odpis KW nr [...] znajduje się w aktach postępowania); 3. art. 5 k.w.h., zgodnie z którym w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych), poprzez pominięcie, że skomunalizowana nieruchomość wchodząca uprzednio w skład działki [...] w Przysusze w dniu 25.06.1969 r. aktem notarialnym nr [...] sporządzonym w Państwowym Biurze Notarialnym w Opocznie została zbyta przez Z. R. na rzecz Skarbu Państwa, to jest działki oznaczone nr 4 i 5 o łącznej powierzchni 0,1780 ha z przeznaczeniem na targowisko miejskie i drogę (obecnie droga wojewódzka - ul. L. w P. ) i dla zbytej nieruchomości została urządzona księga wieczysta nr 1407, gdzie w dziale II w dniu 21.05.1970 r. wpisano jako właściciela Skarb Państwa (dowód odpis aktu notarialnego [...] z 25.06.1969 r i odpis KW nr [...] znajduje się w aktach postępowania); II. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 oraz z art. 151 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd oddalił skargę Gminy i Miasta P., mimo naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, art. 3 i art. 5 k.w.h. – w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy; 2. art. 133 § 1 p.p.s.a., polegające na tym, że Sąd: - nie zweryfikował w sposób wystarczający, czy ustalenia faktyczne dokonane przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji odpowiadają prawu i błędnie uznał za prawidłowy stan faktyczny ustalony przez ten organ, - pominął istotne okoliczności mające wpływ na prawidłowe ustalenie przez organy stanu faktycznego w analizowanej sprawie wynikające z faktu, że została w formie aktu notarialnego nabyta w 1969 r. przez Skarb Państwa działka nr [...] o pow. [...] m2. Zatem postępowanie nadzwyczajne powinno dotyczyć jedynie części w/w działki o pow. [...] m2, a nie całej działki nr [...] o pow. [...] m2; odnośnie pozostałej części działki [...] komunalizacja nie jest kwestionowana; 3. art. 113 § 1 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. z uwagi na zamknięcie rozprawy, pomimo niewyjaśnienia stanu faktycznego w stopniu wystarczającym dla rozstrzygnięcia sprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i uznania sprawy za dostatecznie wyjaśnioną. Wobec powyższego skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zażądała także rozpoznania sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. Pierwsze dwa zarzuty oparte na drugiej podstawie kasacyjnej dotyczą art. 133 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że – co do zasady – sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Wyrok może być wydany także na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przyjmuje się, że naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli polega ono na: oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (wyrok NSA z 11 maja 2021 r. III OSK 3627/21). Żadna z powyższych okoliczności nie jest przywoływana w skardze kasacyjnej na uzasadnienie postawionego zarzutu. Jednocześnie należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału, niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń faktycznych i oceny prawnej przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Tego stanu rzeczy nie zmienia utworzenie w pierwszym zarzucie procesowym "zbitki" przepisów, poprzez dołączenie do wskazanego wyżej przepisu także art. 134 § 1 i art. 151 p.p.s.a., gdyż ani treść tak skonstruowanego zarzutu, ani jego uzasadnienie nie wskazują na wyjście przez Sąd I instancji poza granice sprawy, ani też na inne okoliczności, o których stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a. Natomiast zarzut naruszenia art. 113 § 1 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. został zredagowany w ten sposób, że do naruszenia tych przepisów miałoby dojść z uwagi na zamknięcie rozprawy, pomimo niewyjaśnienia stanu faktycznego w stopniu wystarczającym dla rozstrzygnięcia sprawy. Ten sam zwrot został powtórzony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w odniesieniu do tego zarzutu. Skarżąca kasacyjnie nie wskazuje przy tym, jaki wnioskowany dowód z dokumentu (art. 106 § 3 p.p.s.a.) Sąd I instancji pominął i jakich okoliczności stanu faktycznego nie wyjaśnił przed zamknięciem rozprawy. Można się jedynie domyślać, że zarzut ten jest stawiany w kontekście innej od skarżącej Gminy oceny prawnej materiału dowodowego, którą to ocenę Gmina przedstawiła w zarzutach opartych na pierwszej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Rzeczywiście, o istocie tej sprawy przesądzają kwestie odnoszące się do prawa materialnego, ale zarzuty oparte na tej podstawie kasacyjnej są co najmniej spóźnione. Jak przyjął Sąd I instancji, w rozpoznawanej sprawie fundamentalne znaczenie ma ocena prawna i wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 listopada 2015 r. VIII SA/Wa 125/15 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2018 r. I OSK 806/16. W pierwszym z wymienionych wyroków przesądzono o trafności wyprowadzonych przez organ nadzorczy ustaleń, że część położonej w Przysusze działki nr [...] (tj. działka nr [...] o pow. [...] m2) weszła w skład skomunalizowanej decyzją Wojewody Radomskiego z 1 października 1991 r. działki nr [...] o ogólnej powierzchni [...] m2, jak również przesądzono o niepodważalności w aktualnym stanie nabycia przez Z. K. prawa własności do działki nr [...] w trybie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, aktem własności ziemi z 29 marca 1976 r., które to prawo ujawnione został w księdze wieczystej (KW nr [...]). Wobec czego nie można było owego prawa zakwestionować w postępowaniu nadzorczym mającym za przedmiot decyzję komunalizacyjną, odwołując się do faktu wcześniejszego zbycia przez ww. części tej nieruchomości aktem notarialnym z 25 czerwca 1969 r. na rzecz Skarbu Państwa i urządzenia dla tej zbytej nieruchomości nowej księgi nr [...]. W konsekwencji czego Sąd podzielił wówczas konkluzje Ministra, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Wojewody Radomskiego w części obejmującej nabycia przez Gminę i Miasto Przysucha własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Stanowisko to nie zostało zakwestionowane przez Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wyżej wyroku z 23 lutego 2018 r., przy czym rozpoznawana była tylko skarga kasacyjna Ministra. Słusznie zatem przyjął Sąd I instancji w obecnym postępowaniu, że kwestia obarczenia decyzji komunalizacyjnej w części dotyczącej przedmiotowej nieruchomości wadą rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., została już prawomocnie przesądzona. Wobec powyższego opartego na mających uzasadnienie w tożsamych okolicznościach faktycznych i prawnych stanowiska Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że rozstrzygnięcie w części dotyczącej działki nr 4247/1 obarczone jest kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie można było skutecznie podważyć w obecnym postępowaniu. Takie zarzuty, jak w obecnej sprawie, oparte na prawie materialnym, mogłyby być rozważane tylko w przypadku skargi kasacyjnej Gminy Miasta Przysuchy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 listopada 2015 r. VIII SA/Wa 125/15. W tym sensie obecne zarzuty oparte na pierwszej podstawie kasacyjnej są co najmniej spóźnione. Obecna skarga kasacyjna nie stawia przy tym zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a., a zatem nie podważa, że Sąd I instancji w niniejszej sprawie niewłaściwie odczytał ocenę prawną zawartą w wyroku z 26 listopada 2015 r. VIII SA/Wa 125/15. W tej sytuacji zarzuty oparte na pierwszej podstawie kasacyjnej nie mogły być skuteczne. Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.