I OSK 3425/18

Dnia 14 lutego 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 89/18 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2017 r. nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 10 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 89/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, oddalił skargę (pkt I); przyznał adwokatowi [...] od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości 295,20 zł, w tym 55,20 zł z tytułu podatku od towarów i usług (pkt II). Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. J.S. wnioskiem z dnia 21 września 2017 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad synem M.S. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia, argumentując, że nie przysługuje ono osobom sprawującym opiekę, mającym ustalone prawo do renty. Zgodnie z oświadczeniem wnioskodawcy oraz zaświadczeniem z ZUS ma on przyznaną rentę inwalidzką z tytułu niezdolności do pracy. Na skutek wniesienia przez J.S. odwołania od w/w decyzji sprawę rozpoznawało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], które decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podało, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm., dalej w skrócie "u.ś.r."), świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka, przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Wobec faktu, że wnioskodawca pobiera rentę inwalidzką z tytułu niezdolności do pracy, organ pierwszej instancji zasadnie odmówił przyznania świadczenia wnioskodawcy. Odnosząc się do zarzutu rozpoznania wniosku po upływie terminu wynikającego z art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a.") Kolegium stwierdziło, że powyższe uchybienie nie ma jednak wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w której wyraził on niezadowolenie z wydanych w jego sprawie decyzji. Wniósł o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uznanie, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana po terminie oraz skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania, czy przepisy zabraniające rencistom otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego są zgodne z Konstytucją RP. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że zgodnie z ust. 17a ust. 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Powyższe wyłączenie uprawnienia do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego wynika z zasady rozłączności prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i innych świadczeń z zabezpieczenia społecznego. Negatywne przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego mają charakter rozłączny, co oznacza, że zaistnienie jednej z nich przesądza o prawnej przeszkodzie do korzystania z tego prawa. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżący z powodu posiadanej niepełnosprawności jest trwale niezdolny do pracy i z tego tytułu pobiera rentę. Fakt ten dokumentuje złożone do akt sprawy zaświadczenie ZUS z dnia 15 października 2013 r. oraz oświadczenie J.S. z dnia 21 września 2017 r. W sprawie zachodzi zatem określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przesłanka negatywna, która uniemożliwia przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżący nie przedstawił żadnej innej argumentacji, uzasadniającej odmienne stanowisko. Sąd pierwszej instancji za niezasadne uznał również pozostałe zarzuty skargi. Z akt sprawy wynika, że J.S. w dniu 19 sierpnia 2014 r. ustanowił dwóch pełnomocników do reprezentowania we wszystkich sprawach związanych z MOPS. W związku z powyższym doręczenia dokonano pełnomocnikowi zgodnie z art. 40 § 2 K.p.a., przy czym organy nie miały obowiązku doręczania korespondencji każdemu z pełnomocników. Organ nie miał także obowiązku doręczać korespondencji w swojej siedzibie. Przepis art. 39 K.p.a. stanowi, że organ administracji doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe, przez swoich pracowników lub inne upoważnione osoby lub organy. Przy czym samej skuteczności doręczenia przesyłki pełnomocnikowi nie kwestionowano. Ponadto Sąd wskazał, że kwestia zwłoki organu w rozpoznaniu wniosku skarżącego może być przedmiotem odrębnego postępowania. W sprawie nie ma również podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, tym bardziej w sytuacji, gdy sformułowanie wniosku skarżącego dotyczy regulacji przyszłej i hipotetycznej. Pozostałe wnioski dotyczące wypowiedzenia się we wskazanych sytuacjach pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), oddalił skargę. O wynagrodzeniu adwokata ustanowionego w ramach prawa pomocy orzekł na podstawie art. 250 § 1 P.p.s.a. oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U z 2016 r., poz. 1714 ). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J.S., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, poprzez: 1) błędną wykładnię art. 17 ust. 1 oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm., dalej w skrócie "u.ś.r."), polegającą na pominięciu prawnie uzasadnionych celów u.ś.r. oraz norm konstytucyjnych wyrażonych w art. 71 ust. 1 zdanie drugie w zw. z art. 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP i przyjęciu, że okoliczność pobierania przez J.S. renty inwalidzkiej stanowi kryterium negatywne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że sam fakt uzyskania i pobierania przez skarżącego renty ma przesądzające znaczenie dla oceny wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego; 2) naruszenie art. 69 Konstytucji RP w zw. z art. 28 ust. 1 i ust. 2 lit. c Konwencji o prawach osób z niepełnosprawnościami sporządzonej w Nowym Jorku w dniu 13 grudnia 2006 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 1169), poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji uznanie, że skarżący nie spełnia przesłanek do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, opierając zaskarżone rozstrzygnięcie na stwierdzeniu, że nie przysługuje mu prawo do wnioskowanego świadczenia wobec uprawnienia do pobierania renty inwalidzkiej z tytułu niezdolności do pracy. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie w zaskarżonego wyroku w całości, decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 grudnia 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 18 października 2017 r. i merytoryczne rozpoznanie skargi kasacyjnej, ewentualnie zawieszenie postępowania do czasu rozpatrzenia przez Trybunał Konstytucyjny zawisłej pod sygnaturą SK 2/17 skargi konstytucyjnej, która kwestionuje art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, jako niezgodny z Konstytucją RP. Ponadto wniósł o przyznanie dla pełnomocnika z urzędu wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej udzielonej w ramach prawa pomocy, które to koszty nie zostały opłacone ani w całości, ani w części. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 12 października 2018 r. sygn. akt I OSK 3425/18 zawiesił postępowanie sądowe w niniejszej sprawie do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny sprawy rozpoznawanej pod sygn. akt SK 2/17. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 24 września 2019 r. sygn. akt I OSK 3425/18 podjął zawieszone postępowanie, wskazując na fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. akt SK 2/17 wyroku z dnia 26 czerwca 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który uznał, że w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. fakt, iż J.S. ma ustalone prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy uniemożliwia przyznanie mu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17 orzekł, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 i 2354 oraz z 2019 r. poz. 60, 303, 577, 730 i 752) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu w/w wyroku podał m.in., że zasadniczym celem świadczenia pielęgnacyjnego jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnemu dziecku lub niepełnosprawnej osobie dorosłej. W istocie jest to świadczenie, które ma zabezpieczyć egzystencję osób niepełnosprawnych przez wspieranie tych, którzy się nimi opiekują (por. wyrok TK z 18 listopada 2014 r., sygn. SK 7/11, OTK ZU nr 10/A/2014, poz. 112). W świetle tych okoliczności wyłączenie przez ustawodawcę możliwości uzyskania przez opiekuna – rencistę świadczenia pielęgnacyjnego, a przez to również obarczenie rodziny osoby niepełnosprawnej kosztami związanymi z opieką nad osobą niepełnosprawną oraz pozbawienie w tym zakresie niepełnosprawnego członka rodziny pomocy socjalnej, stanowi nieproporcjonalne i nieuzasadnione różnicowanie. Brak jest podstaw do wykluczenia z pobierania świadczenia osób, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną z tego tylko względu, że mają one przyznane prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Nałożony na ustawodawcę obowiązek urzeczywistnienia wyrażonych w Konstytucji gwarancji socjalnych trzeba rozumieć jako nakaz urzeczywistnienia norm konstytucyjnych w taki sposób, aby z jednej strony zostały uwzględnione istniejące potrzeby społeczne, a z drugiej strony, żeby możliwości ich zaspokojenia były realne. Granice tej pomocy wyznaczają inne podlegające ochronie wartości konstytucyjne, takie jak np. wielokrotnie wyrażana w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego równowaga budżetowa, mogące w pewnym zakresie pozostawać w opozycji do rozwiązań ustawowych zmierzających do maksymalizacji gwarancji socjalnych. Ochrona praw socjalnych, których zgodnie z art. 81 Konstytucji można dochodzić tylko w granicach określonych w ustawie, powinna przejawiać się w takim ukształtowaniu rozwiązań ustawowych, aby stanowiły one wspomniane optimum realizacji treści prawa konstytucyjnego. Nie ulega też wątpliwości, że bez względu na intensywność oddziaływania czynników, które mogą hamować dążenie do zaspokojenia uzasadnionych potrzeb socjalnych, ustawowa realizacja konstytucyjnego prawa socjalnego nie może nigdy uplasować się poniżej minimum wyznaczonego przez istotę danego prawa. Wobec powyższego Trybunał Konstytucyjny przyjął, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów-rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Jednocześnie Trybunał dostrzegł, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego. W systemie świadczeń rodzinnych brak jest z kolei rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wprawdzie powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczył oceny konstytucyjności art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w zakresie, w jakim wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom mającym ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, to jednak należy odnieść go do rozpoznawanej sprawy, albowiem J.S. ma przyznaną rentę inwalidzką z tytułu niezdolności do pracy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie brak jest podstawy uzasadniającej zróżnicowanie sytuacji opiekuna osoby niepełnosprawnej polegającej na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tego opiekuna, który ma ustalone prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.) w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. musi prowadzić do takiego zdekodowania jego treści, który nie jest sprzeczny nie tylko z zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust.1 Konstytucji RP), ale także z zasadami sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), czy udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP). Egzegeza tego przepisu musi być bowiem zgodna z innymi normami systemu prawa. Ustalenie jego znaczenia musi także uwzględniać jego cel i rolę społeczną, którą winien on pełnić. Wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób mających ustalone prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy w chwili wejścia w życie u.ś.r. było uzasadnione, gdy ówczesna wysokość tego świadczenia była niższa od przyznanej renty. Odwrócenie relacji ekonomicznych świadczenia pielęgnacyjnego i renty (na co powołuje się autor skargi kasacyjnej – renta – 878 zł, a świadczenie pielęgnacyjne – 1.477 zł) musi wiązać się z realizacją celu tego przepisu i nie może stawiać osoby pobierającej rentę z tytułu niezdolności do pracy w sytuacji ekonomicznie gorszej niż byłaby wówczas, gdyby nie posiadała ustalonego prawa do tej renty. Przedstawiona wyżej argumentacja upoważnia do stwierdzenia, że przyjęcie w przedmiotowej sprawie odmiennego poglądu skutkowałoby naruszeniem konstytucyjnej zasady równości. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok. Stwierdził, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę i w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...]. Odnosząc się do wniosku skarżącego o przyznanie wynagrodzenia dla jego pełnomocnika z tytułu pomocy prawnej udzielonej na zasadzie prawa pomocy, wyjaśnić należy, iż wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 254 § 1 P.p.s.a.), który przyznaje je w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 P.p.s.a.