I OSK 34/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 września 2024 r. sygn. akt II SA/Po 205/24 w sprawie ze skargi R.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia 23 lutego 2024 r., nr SKO.442.455.130.2024 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 4 września 2024 r., sygn. akt II SA/Po 205/24 oddalił skargę R.K. (dalej "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 23 lutego 2024 r., nr SKO.442.455.130.2024 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem legitymującym się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. z dnia 17 lipca 2023 r., na mocy którego został zaliczony do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności. Orzeczenie wydano na stałe. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 grudnia 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm., dalej "u.ś.r.") poprzez jego błędną wykładnię, tj. zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim i brak legitymowania się przez jej małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej, co doprowadziło do niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia. W oparciu o powyższy zarzut skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a., alternatywnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; 2. zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się również przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a., ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądała jej przeprowadzenia. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, zaś wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu. Przechodząc do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, na wstępie zauważenia wymaga, że nie podniesiono zarzutów proceduralnych wytykających błędy w ustaleniach faktycznych. A skoro tak, to Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany jest przyjąć, że stan faktyczny sprawy przedstawia się w taki sposób, jak wynika to z ustaleń zaakceptowanych przez Sąd I instancji. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy natomiast możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej w sytuacji, w której osoba niepełnosprawna wymagająca opieki, pozostaje w związku małżeńskim z osobą nielegitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W niniejszej sprawie skarżąca wystąpiła bowiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym ojcem, a orzekające w sprawie organy odmówiły przyznania tego świadczenia, wskazując, że podopieczny skarżącej pozostaje w związku małżeńskim z osobą nielegitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jednocześnie stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Spełnienie więc pozytywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazanych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. nie jest wystarczające do uwzględnienia wniosku – do przyznania tego świadczenia niezbędne jest także, aby w sprawie nie zmaterializowały się ustawowe przesłanki blokujące, takie jak uregulowane w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. występowanie małżonka osoby niepełnosprawnej, który to małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Pierwszeństwo współmałżonka przyjęte w powołanym przepisie wynika z przewidzianej w ustawie z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy zasady, że obowiązek alimentacyjny małżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny innych zobowiązanych osób. Wskazana w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. negatywna przesłanka nie dotyczy małżonka osoby wymagającej opieki, który spełnia określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r. warunki uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, lecz dotyczy krewnych osoby dotkniętej niepełnosprawnością, którzy mogliby się ubiegać o to świadczenie w sytuacji, gdy podopieczny pozostaje w związku małżeńskim. Z wzajemnej relacji między art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wynika zatem, że prawidłowa wykładnia ostatniego z wymienionych przepisów wskazuje na pierwszeństwo współmałżonka w sprawowaniu opieki nad osobą niepełnosprawną i w konsekwencji także w ubieganiu się o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Natomiast niepełnosprawność współmałżonka osoby wymagającej opieki jest okolicznością uzasadniającą przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innym członkom rodziny zobowiązanym do alimentacji (zob. wyrok NSA z 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt I OSK 1880/23). Skarżąca kasacyjnie naruszenia prawa materialnego w postaci art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r. upatruje w jego literalnej wykładni przez Sąd I instancji, uzasadniając postawiony zarzut przede wszystkim poprzez odwołanie się do wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 649/19 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 494/17. Wskazania jednakże wymaga, że powyższe wyroki wydane zostały przed podjęciem przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22 o następującej treści: "1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.); 2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)". Podkreślić należy, że Sąd I instancji rozważając treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. odwołał się i podzielił, po uprzednim przeanalizowaniu, stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w ww. uchwale w konsekwencji uznając, że skoro pozostający pod opieką skarżącej ojciec pozostaje w związku małżeńskim, zaś małżonek na dzień wydania zaskarżonej decyzji nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to ze względu na brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego było niedopuszczalne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę podziela stanowisko Sądu I instancji w zakresie dokonanej przez niego wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Treść przytoczonego przepisu nie budzi żadnych wątpliwości językowych. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu przywołanej uchwały, punktem wyjścia wszelkich działań interpretacyjnych jest wykładnia językowa, która powinna rozpoczynać proces wykładni zmierzającej do odkodowania z przepisów normy prawnej. Posłużenie się argumentami systemowymi, celowościowymi, czy funkcjonalnymi ma na celu usunięcie wątpliwości spowodowanych wieloznacznością czy nieostrością wyrażeń użytych w tekście prawnym. Podzielić należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarte w omawianej uchwale, iż wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy. Przy czym uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy nakazuje wzięcie pod uwagę również katalogu pozostałych świadczeń opiekuńczych, którymi zgodnie z art. 2 pkt 2 u.ś.r. – poza świadczeniem pielęgnacyjnym – są zasiłek pielęgnacyjny i specjalny zasiłek opiekuńczy. O to ostatnie świadczenie, przy spełnieniu przesłanek dochodowych, skutecznie ubiegać się może każda osoba, na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmuje pracy zarobkowej lub rezygnuje z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej, bowiem kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, a w konsekwencji udzielanie tego świadczenia nie jest oparte o uznanie organu. Należy podkreślić, że zasada równości nie stoi na przeszkodzie odmiennemu traktowaniu osób, których sytuacja prawna i faktyczna jest wprawdzie podobna, ale istnieją podstawy do odmiennego ich traktowania ze względu na okoliczności uzasadniające takie odmienne traktowanie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego posiadanie lub brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności małżonka osoby, nad którą ma być sprawowana opieka, jest tego rodzaju okolicznością uzasadniającą odmienne traktowanie. W tym miejscu przypomnieć też trzeba, że sprawiedliwość społeczna oznacza nakaz równego traktowania podmiotów należących do takiej samej kategorii istotnej. Na gruncie omawianego przepisu wyróżnienie tej kategorii nastąpiło za pomocą kryterium sformalizowanego związanego z orzeczeniem o niepełnosprawności, które pozostaje w rzeczowym związku z celami świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest zatem kryterium przyjętym arbitralnie. Na gruncie rozpoznawanej sprawy należy ponadto wskazać, że nie jest rolą sądu administracyjnego znalezienie optymalnego rozwiązania normatywnego dla zasad przyznawania w konkretnym przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, ale zbadanie, czy SKO prawidłowo zastosowało obowiązujące przepisy prawa. Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale, brzmienie nadane ustawie przez ustawodawcę względem standardów konstytucyjnych nie jest przeciwskuteczne, rażąco i w sposób oczywisty je naruszające. Ze wspomnianego zaś obowiązku Sąd I instancji w realiach niniejszej sprawy wywiązał się należycie. Podkreślenia wymaga ponadto, że ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2023 r. sygn. akt I OSK 2044/22). W myśl bowiem art. 269 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Zagadnienie uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, przez osoby wskazane w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w sytuacji, gdy współmałżonek osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.) nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale z przyczyn obiektywnych nie może sprawować realnie i efektywnie opieki nad osobą wymagającą wsparcia, zwłaszcza gdy współmałżonek osoby wymagającej opieki ukończył 75 lat (art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.ś.r) i zachodzą w stosunku do niego przesłanki uzasadniające przyznanie mu dodatku pielęgnacyjnego lub zasiłku pielęgnacyjnego, zostało przedstawione składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia, na podstawie art. 269 § 1 P.p.s.a., przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 903/23 oraz przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 22 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Po 460/24. Naczelny Sąd Administracyjny uchwałami z dnia 6 października 2025 r. sygn. akt I OPS 2/24 i I OPS 1/25 pozostawił przedstawione zagadnienia prawne bez rozpoznania. W świetle przytoczonych rozważań stwierdzić należy, że niezasadnie zarzucono Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, albowiem w warunkach przedmiotowej sprawy brak jest możliwości przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd I instancji zasadnie uznał, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. miał w sprawie zastosowanie stanowiąc podstawę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zauważenia wymaga bowiem, iż ojciec skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, a okolicznością bezsporną było, że matka skarżącej, na dzień wydawania zaskarżonej decyzji, nie posiadała orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje okoliczności sprawowania przez skarżącą prawidłowej opieki nad ojcem. Nie jest też kwestionowana okoliczność, że żona osoby niepełnosprawnej sprawuje opiekę nad swoją drugą córką i z tego tytułu pobiera już świadczenie pielęgnacyjne. Jednakże brak legitymowania się przez żonę osoby niepełnosprawnej orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności powoduje, że nie ma możliwości ustalenia, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje dalszym osobom, na których wobec osoby wymagającej opieki ciąży obowiązek alimentacyjny, i które w związku ze sprawowaną opieką zrezygnowały z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub nie podejmują takiej aktywności. Wobec powyższego uznać należy, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Końcowo, zaznaczenia wymaga, że zagadnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jest przedmiotem skargi konstytucyjnej z dnia 25 kwietnia 2023 r. zarejestrowanej pod sygn. akt SK 66/24. Wniesiono w niej do Trybunału Konstytucyjnego o "stwierdzenie, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. w zakresie, w jakim uniemożliwia osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji w sytuacjach, gdy współmałżonek osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.) nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale z przyczyn obiektywnych nie może sprawować realnie i efektywnie opieki nad osobą wymagającą wsparcia, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 18 Konstytucji zw. z art. 71 ust. 1 zdanie 2 Konstytucji.". Kwestia ta, nie została jednakże jeszcze rozstrzygnięta przez Trybunał Konstytucyjny. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine P.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.