I OSK 3395/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 3/18 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę kasacyjną

Zaskarżonym wyrokiem z 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 3/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, dalej również jako "WSA", oddalił skargę Gminy [...], dalej jako "Gmina", na decyzję Wojewody [...], dalej jako "Wojewoda", z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Zaskarżoną decyzją z [...] października 2017 r., Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty [...], dalej jako "Starosta", z [...] stycznia 2017 r. ustalającą odszkodowanie za 1/2 udziału w prawie własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2 położoną w [...] przysługujący J.G. na kwotę [...] zł. Nieruchomość ta przeszła na własność Gminy [...] z przeznaczeniem pod drogę gminną, na podstawie decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 1991 r. nr [...]. Wartość 1/2 udziału w prawie własności ww. nieruchomości została oszacowana na kwotę [...] zł w sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego A.P. operacie szacunkowym. Skarżąca Gmina wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzuciła naruszenie: a) prawa materialnego poprzez naruszenie: 1. art. 153 i 154 oraz art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), dalej jako "u.g.n." oraz § 36 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie", poprzez błędne przyjęcie przez WSA, że operat szacunkowy z [...] października 2016 r., będący podstawą do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania za udział 1/2 w prawie własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2 położonej w [...], który przeszedł z mocy prawa na własność Gminy został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami i może stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania na rzecz byłych właścicieli nieruchomości, b) przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi poprzez naruszenie: 2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przez WSA uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo iż w sprawie naruszone zostały przepisy postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zupełnie dowolnym uznaniu przez Sąd, że zarzuty strony skarżącej, że oszacowana wartość nieruchomości jest zawyżona jest jedynie subiektywnym przekonaniem Skarżącej niepopartym żadnymi dowodami, podczas gdy strona skarżąca na poparcie swoich twierdzeń przedstawiła cały szereg argumentów, które przedstawiały realny poziom cen na rynku nieruchomości przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi dojazdowe położone na terenie Gminy [...], 3. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a,, art. 75 k.p.a,, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 84 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przez WSA uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo, iż w sprawie naruszone zostały przepisy postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegające na zupełnie dowolnym uznaniu przez Sąd, że przyjęty przez rzeczoznawcę majątkowego sposób wyceny, w tym zastosowane podejście porównawcze i metoda korygowania ceny średniej były w zaistniałym stanie faktycznym prawidłowe, podczas gdy aby to stwierdzić konieczne było przeprowadzenie dowodu z opinii innego rzeczoznawcy majątkowego bowiem Sąd ani organ w takim stopniu nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, a w sprawie zaniechano przeprowadzenia dowodu z opinii innego rzeczoznawcy majątkowego. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku, zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu Gmina przedstawiła szereg zastrzeżeń odnośnie operatu będącego podstawą określenia kwoty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, m.in. że jest obarczony wieloma wadami, które uniemożliwiają ustalenie wartości nieruchomości. Wskazała także, że w badanym okresie doszło na terenie Gminy do kilkunastu transakcji, w których wartość 1 m2 działek o podobnym charakterze wahała się od 0,44zł do 27,21 zł, zatem brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że jej twierdzenia odnośnie zawyżenia wyceny sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego określającą cenę spornej nieruchomości, stanowi wyłącznie jej subiektywne przekonanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, tak jak w niniejszej sprawie, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oznacza nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie treści normy prawnej. Z kolei naruszenie prawa przez niewłaściwe jego zastosowanie to błąd subsumcji, polegający na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie określonej normy prawnej. W skardze kasacyjnej zawarto dwa zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W pierwszym z nich Gmina zarzuca naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w zw. z art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. podważając stanowisko sądu, zgodnie z którym zarzuty strony skarżącej, że oszacowana wartość nieruchomości jest zawyżona jest jedynie subiektywnym przekonaniem Skarżącej niepopartym żadnymi dowodami. W drugim zaś zarzuca naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a,, art. 75 k.p.a,, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 84 § 1 k.p.a., czego upatruje w dowolnym jej zdaniem uznaniu przez WSA, że przyjęty przez rzeczoznawcę majątkowego sposób wyceny, był w zaistniałym stanie faktycznym prawidłowy. W jej ocenie, aby to stwierdzić konieczne było jednak przeprowadzenie dowodu z opinii innego rzeczoznawcy majątkowego, czego zaniechano. W pierwszej kolejności należy wskazać, że art. 3 § 1 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd pierwszej instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. Do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. Podobnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. – ma on jedynie wynikowy charakter, a jego zastosowanie przez sąd pierwszej instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. W przedmiotowej sprawie WSA konsekwentnie zastosował art. 151 p.p.s.a., oddalając skargę, co jest w pełni zgodne z wyrażoną przez ten sąd oceną prawną. Przechodząc wreszcie do sedna powyższych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, czyli podnoszonych przez skarżącą kasacyjnie Gminę nieprawidłowości przy dokonanej przez WSA ocenie stanu faktycznego, Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że zarzuty te nie zasługiwały na uwzględnienie. Skarżąca zarzuca naruszenie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), niedopuszczenie wszystkich dowodów w sprawie (art. 75 k.p.a.), nie wywiązanie się z obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), błędną ocenę dowodów i przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) oraz oparcie orzeczeń na jednej opinii biegłego i nie zwrócenie się do innego biegłego o wydanie kolejnej opinii (art. 84 k.p.a.). Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi warunek konieczny do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy – inność i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym. Zatem przedmiot sprawy determinuje zakres postępowania wyjaśniającego. Jednakże w rozpoznawanej sprawie wszystkie istotne okoliczności z punktu widzenia przedmiotu postępowania zostały wyjaśnione i ocenione zgodnie z regułami procesowymi, a materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony w sposób wyczerpujący. Ponadto w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku, WSA dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego. Nie doszło zatem do naruszenia powyższych przepisów. Na marginesie podkreślenia wymaga, że obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza nieograniczonego obowiązku poszukiwania materiałów dowodowych i prowadzenia postępowania w nieskończoność, przy czym samo niezadowolenie strony z rozstrzygnięcia nie świadczy o dowolności działań Sądu. Zamierzonego rezultatu nie mógł odnieść także zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 153 i 154 oraz art. 4 pkt 16 u.g.n. oraz § 36 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia. Przepisy zawarte w tym zarzucie dotyczą niewłaściwej według skarżącej Gminy wyceny nieruchomości poprzez błędne określenie jej wartości mając na względzie wskazane w ustawie podejścia do wyceny (art. 153 u.g.n.) oraz wybór właściwego podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości (art. 154 u.g.n.), mając także na uwadze definicję nieruchomości podobnej ustanowioną w art. 4 pkt 16 tej ustawy, w zw. z § 36 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia, który reguluje kwestię określania wartości nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne. Ich naruszenia Gmina upatruje w niesłusznym uznaniu przez WSA, że operat szacunkowy z [...] października 2016 r., będący podstawą orzeczeń wydanych w sprawie, został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami i może stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania na rzecz byłych właścicieli nieruchomości. Podstawowym dowodem w sprawach, których przedmiotem jest odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość jest opinia rzeczoznawcy majątkowego ustalająca wartość rynkową tejże nieruchomości (art. 134 ust. 1 u.g.n.). Sporządzenie takiej opinii wymaga wiadomości specjalnych (art. 149 i nast. u.g.n.). Operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w oparciu o posiadane przez niego wiadomości specjalne z zakresu szacowania nieruchomości. Jest przy tym dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jednak ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Konieczna jest natomiast w toku tych postępowań ocena operatu szacunkowego pod względem formalnym, polegająca na zbadaniu, czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy jego treść zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera oczywistych wad czy niejasności, pomyłek, braków, które powinny być poprawione, sprostowane lub uzupełnione, tak aby dokument ten miał wartość dowodową. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji jest więc możliwa do granic wiedzy specjalistycznej jaką posiada organ (pracownicy aparatu administracyjnego) w zakresie metodologii szacowania nieruchomości. O wyborze podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które uznaje za podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny i które przyjmuje do porównania (§ 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny), (wyrok NSA z 14 marca 2007 r., I OSK 322/06, wyrok NSA z 7 grudnia 2012 r., I OSK 1434/11, wyrok NSA z 15 lipca 2020 r., I OSK 2855/19). Ingerencja organu w tę sferę polega tylko na ocenie operatu, gdyż podmiotem umocowanym do jego sporządzenia jest tylko biegły. W przypadku niestwierdzenia naruszenia procedury sporządzenia operatu, i stwierdzeniu, że jego ustalenia są spójne, logiczne i kompletne, organ nie ma podstaw do zakwestionowania ustaleń zawartych w operacie szacunkowym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie przyjął WSA, że sporny operat szacunkowy spełnia wymogi formalne i mógł stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy, gdyż przedstawiono w nim sposób wyceny, w tym wybór podejścia oraz metody określenia wartości, które nie zostały skutecznie zakwestionowane, został oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym i obszernie uzasadnionym doborze nieruchomości podobnych oraz przedstawieniu cech różniących te nieruchomości, jak również ustaleniu współczynników korygujących. Prawidłowo rzeczoznawca dokonała bowiem doboru nieruchomości podobnych i do badań przyjęła transakcje z sąsiadujących gmin – z uwagi na brak stabilności cen nieruchomości na terenie Gminy i ich duże zróżnicowanie – co w wyczerpujący sposób uzasadniła. Odnośnie zarzucanego niewykorzystania przez biegłą w sporządzaniu operatu transakcji podawanych przez Wójta Gminy wyjaśniono, że nie są one nieruchomościami podobnymi, gdyż transakcje wskazywane przez Wójta nie miały przeznaczenia drogowego. Innymi słowy operat szacunkowy z [...] października 2016 r., został sporządzony zgodnie ze sztuką, a wszelkie zgłaszane do niego wątpliwości zostały wyjaśnione. Należy też odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. Podważenie prawidłowości operatu szacunkowego mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 i 1a u.g.n. O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, art. 157 ust. 1 u.g.n. nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych, przy czym podkreślić należy, że nie można oczekiwać takiego wystąpienia od organów administracyjnych, skoro w ich ocenie operat nie wzbudził wątpliwości co do jego prawidłowości (wyrok NSA z 28 kwietnia 2020, I OSK 557/19). Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.