I OSK 3310/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędzia del. NSA Jacek Hyla po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 564/18 w sprawie ze skargi G. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości: oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z 30 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 564/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę G. N. na decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2018 r., nr [...], o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2018 r. o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako dawna działka nr [...], wchodzącej w obszar aktualnej działki nr [...] położonej w [...] przy ul. [...] oraz wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej dawną działkę nr [...], wchodzącej w obszar aktualnych działek nr [...] i [...] położonych w [...] przy ul. [...] i ul. [...]. W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 136 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 137 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz 741 ze zm.), przez jego niezastosowanie i uznanie, że cel wywłaszczeniowy został zrealizowany na całości działki nr [...], a w konsekwencji nie zachodzą przesłanki do zwrotu chociaż części nieruchomości, podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że budynek [...] przekształcony w [...] zajmują jedynie część wywłaszczonej nieruchomości, co potwierdza fakt przeznaczenia jej części na pawilon handlowy oraz zamiar sprzedaży obecnego właściciela nieruchomości na rzecz dewelopera celem budowy inwestycji komercyjnych, w tym budynków mieszkalnych, - art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez uznanie, że ze względu na ziszczenie się negatywnej przesłanki co do zwrotu nieruchomości, nie ma konieczności badania zbędności działki nr [...] na cel wskazany w decyzji o wywłaszczeniu, podczas gdy w ciągu 7 lat od dnia w którym decyzja stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją, a w konsekwencji w ogóle go nie zrealizowano, co dało podstawę do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, - art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez błędne zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzą negatywne przesłanki do zwrotu nieruchomości zawarte w tym przepisie, ze względu na oddanie w użytkowanie wieczyste działki nr [...] na rzecz spółki "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w [...] w dniu [...] maja 1990 r., podczas gdy przekazanie przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste odbyło się niezgodnie z przepisami prawa, bowiem działka nr [...] podlegała zwrotowi na rzecz poprzednich właścicieli ze względu na brak wykorzystania jej na cel wywłaszczeniowy w całości, zaś jej właściciele niejednokrotnie zwracali się o jej zwrot. W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 7, art. 77, art. 80, art. 85, art. 86 i art. 107 kpa, przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji uznanie, że brak szczegółowych planów realizacyjnych wywłaszczonych obszarów nie przesądza o fakcie, że cel wywłaszczeniowy nie został zrealizowany, a także braku zbadania na jakiej podstawie i czy możliwe było oddanie w użytkowanie wieczyste aktualnej działki nr [...], - art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302) – dalej ppsa, przez oddalenie skargi w sytuacji gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 84 § 1 i art. 80 kpa, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji bowiem organ administracyjny zaniechał ustalenia w jakiej części cel wywłaszczeniowy został zrealizowany na działce nr [...], a w konsekwencji zaniechał przeprowadzenia oględzin nieruchomości z udziałem stron oraz powołania biegłego geodety, w celu ustalenia i wytyczenia części niezagospodarowanej działki. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa) z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj.: art. 7, art. 77, art. 80, art. 85, art. 86 i art. 107 kpa w sposób przedstawiony w skardze kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ przepisy te normują postępowanie przed organami administracji, natomiast sąd administracyjny proceduje na podstawie przepisów ppsa, zgodnie zaś z art. 133 § 1 ppsa - wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. W zestawieniu z art. 3 § 1 ppsa, sąd administracyjny nie prowadzi własnych ustaleń faktycznych w sprawie administracyjnej, a jedynie ocenia prawidłowość dokonania takich ustaleń przez organy administracji. Sąd I instancji nie mógł więc naruszyć powołanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Również zarzut naruszenia art. 151 ppsa w sposób przedstawiony w skardze kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie. Działka nr [...] stanowiła w chwili rozstrzygania sprawy jej zwrotu przez organy administracji własność odrębnego podmiotu od Skarbu Państwa i jednostki samorządu terytorialnego, tj. własność Stomatologicznego Centrum Klinicznego Uniwersytetu Medycznego w [...], co wyklucza dopuszczalność orzeczenia o jej zwrocie. Decyzja o zwrocie byłaby bowiem niewykonalna, skoro nie może skutkować odebraniem prawa własności osobie trzeciej. Potwierdza to również treść art. 140 ust. 1 i 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z którego wynika, że w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. Także koszty postępowania o zwrot nieruchomości ponosi odpowiednio Skarb Państwa albo właściwa jednostka samorządu terytorialnego w zależności od tego, któremu z tych podmiotów odszkodowanie jest zwracane. Oznacza to, że w dniu zwrotu właścicielem nieruchomości musi być Skarb Państwa albo jednostka samorządu terytorialnego, ponieważ tylko na tych podmiotach spoczywa obowiązek zwrotu nieruchomości w trybie przepisów art. 136 – art. 142a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zarzut kasacyjny naruszenia art. 136 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako przepisów prawa materialnego, nie spełnia natomiast ustawowych warunków jego prawidłowego sformułowania. Zgodnie bowiem z art. 174 pkt 1 ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tymczasem w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie powołanych wyżej przepisów prawa przez ich niezastosowanie, co wyklucza - w świetle art. 183 § 1 ppsa - możliwość oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku przez pryzmat takiego zarzutu. Także zarzuty kasacyjne naruszenia art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, odniesione do działki nr [...], nie zasługują na uwzględnienie. Wykluczenie roszczenia o zwrot nieruchomości ze względu na okoliczności określone w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, których zaistnienie zostało prawidłowo ustalone przez organy administracji w niniejszej sprawie, jest bezwarunkowe. Nie ma więc żadnego znaczenia, czy nieruchomość w takich okolicznościach została wykorzystana na cel wywłaszczenia. Pomimo zaś twierdzeń zawartych w skardze kasacyjnej o przekazaniu działki nr [...] w użytkowanie wieczyste niezgodnie z przepisami prawa, przekazanie to nie zostało skutecznie podważone w jakiejkolwiek procedurze prawnej, dlatego twierdzenia te nie mają żadnego znaczenia prawnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 193 zdanie drugie ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.