I OSK 329/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant: starszy asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 września 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 659/20 w sprawie ze skargi B.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] maja 2020 r. znak: SKO.GN-70/2266/88/2020 w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 16 września 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 659/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z [...] maja 2020 r. znak SKO.GN-70/2266/88/2020 w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości oddalił skargę. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła B.W., zastępowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego: I. art. 9 ust. 3 pkt 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. 2018, poz. 2204), zwanej dalej ustawą o gospodarce nieruchomościami, poprzez niezasadne zastosowanie w sytuacji, gdy celem prowadzonego postępowania administracyjnego i w konsekwencji zaskarżonego postanowienia było pozytywne zaopiniowanie wstępnego podziału działki skarżącej w celu poszerzenia pasa drogowego ul. [...] w S., która to nie jest drogą publiczną, a co za tym idzie ww. przepis nie daje podstawy do podziału nieruchomości skarżącej; II. art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy uzasadnieniem podziału nieruchomości może być cel publiczny, który nie został wykazany w postanowieniu organu. Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Organ oraz uczestnik postępowania nie złożyli odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego (nie podnosząc zarzutu naruszenia przepisów postępowania wywodzonych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co oznacza, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku za podstawę orzekania należało uznać za prawidłowo ustalony. To zaś powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zajmować się kwestią ustalonych okoliczności faktycznych. Zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły wywrzeć pożądanego skutku w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy przypomnieć, że przepis ten stanowi, że celami publicznymi w rozumieniu ustawy są wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Kasator zarzuca, że wskazana podstawa prawna wszczęcia i prowadzenia postępowania wydaje się być błędna, niewystarczająca i nie dająca wystarczającej podstawy prawnej do wydania zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach. Brak wskazania jako podstawy prawnej art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i w konsekwencji brak analizy tego przepisu i zawartych w nim wymogów powoduje, że Sąd I instancji w niewystarczający sposób zbadał sprawę, czy podział nieruchomości jest niezbędny do realizacji celów publicznych, do czego był uprawniony. Należy przypomnieć, że zarzut naruszenia art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie został powiązany z zarzutem naruszenia jakiegokolwiek innego przepisu. Sąd I instancji wskazał, że opiniując projekt podziału nieruchomości, organ bierze pod uwagę wyłącznie przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym i z tego punktu widzenia ocenia, czy projekt realizuje to przeznaczenie, a także, czy służy temu przeznaczeniu. Z porównania znajdującego się w aktach sprawy fragmentu części graficznej obowiązującego od 2010 r. Planu (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] grudnia 2010 r. wraz z jej późniejszymi zmianami – uchwały z dnia 4 marca 2011 r. i z dnia 27 marca 2013r.) przedstawiającego między innymi nieruchomości skarżącej ze wstępnym projektem podziału sporządzonym przez geodetę uprawnionego (stanowiącym załącznik do postanowienia organu pierwszej instancji), nie może budzić żadnych wątpliwości prawidłowość dokonanej przez organy oceny, że podział jest zgodny z tym Planem, w szczególności, że wydzielona z nieruchomości nr [...] działka nr [...] odpowiada gruntowi przeznaczonemu w tym Planie pod budowę drogi publicznej. Na załączniku graficznym do Planu ta część powyższej działki została oznaczona symbolem KDD1, a więc jako teren drogi publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela powyższą ocenę Sądu I instancji. Skoro zatem zadaniem organu opiniującego projekt podziału nieruchomości jest dokonanie oceny zgodności projektu podziału z planem miejscowym, to nie ma podstaw do twierdzenia, że obowiązkiem organu było ustalenie, czy prawidłowo w planie miejscowym przeznaczono określoną nieruchomość na cel publiczny, w tym pod budowę lub poszerzenie drogi publicznej. Nałożenie takiego obowiązku na organ opiniujący projekt podziału nieruchomości oznaczałoby, że organ ten byłby uprawniony do weryfikowania treści planu miejscowego. Tymczasem organ opiniujący projekt podziału nieruchomości jest związany postanowieniami planu miejscowego i nie może ich zmieniać. Skoro zatem wydzielona z nieruchomości nr [...] działka nr [...] została w Planie przeznaczona pod budowę drogi publicznej, to organ był związany tym postanowieniem Planu i musiał przyjąć, że przedmiotowa działka została przeznaczona na cel publiczny, o którym mowa w art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zarzut naruszenia art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mógł być zatem uwzględniony. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 9 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy zauważyć, że zarzut ten nie został uzasadniony. Skarga kasacyjna powinna natomiast zawierać stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia lub właściwe zastosowanie. Należy podkreślić, że trzeba wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie kasatora naruszył Sąd pierwszej instancji (wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18). Kwalifikowane wymogi formalne skargi kasacyjnej, unormowane w art. 174 - art. 176 p.p.s.a., wiążą się z tym, że ten środek zaskarżenia nie tylko inicjuje postępowanie przed sądem administracyjnym drugiej instancji, ale także wyznacza jego merytoryczny zakres. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej i nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny być ujęte ściśle i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 marca 2017 r., sygn. akt II FSK 3133/16, "w przypadku skargi kasacyjnej – będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym faktem wniesienia tego pisma (jak w przypadku skargi czy zażalenia), ale także z jego treścią. Określenie podstaw zaskarżenia, wymienionych w art. 174 p.p.s.a., sprecyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie w drodze racjonalnej argumentacji prawniczej, determinuje bowiem zakres zaskarżenia w postępowaniu kasacyjnym, co w konsekwencji wpływa na zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego". Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej lub odniesienie się do nich w sposób pobieżny skutkuje brakiem możliwości zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy administracji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia. Należy również zauważyć, że przepis art. 9 u.g.n. nie jest podzielony na jednostki redakcyjne w postaci ustępów lub punktów. Przepis ten ma następujące brzmienie: "W sprawach, o których mowa w przepisach działu III, z wyłączeniem art. 97 ust. 3 pkt 1, art. 122, art. 124 ust. 1a, art. 124b ust. 1, art. 126 i art. 132 ust. 1a, wykonanie decyzji następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego. W przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tych sprawach organ, który wydał decyzję, wstrzymuje z urzędu jej wykonanie, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie." W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny nie jest w stanie dokonać oceny powyższego zarzutu. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.).