I OSK 3286/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant st. asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 września 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 1281/13 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 23 września 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 1281/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. W dniu 15 lipca 2013 r. A. B. złożył wniosek o zmianę i ponowne "naliczenie" od miesiąca maja 2013 r. kwoty przyznanego mu zasiłku stałego z powodu, jego zdaniem, błędnego i niezgodnego z ustawą o pomocy społecznej, brakiem odliczenia od jego dochodu wszystkich alimentów oraz kosztów potrąceń komorniczych. Jednocześnie oświadczył, iż nie składa odwołania od decyzji przyznającej mu prawo do świadczenia w postaci zasiłku stałego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Prezydent Miasta K., na podstawie art. 37 ust. 1-2 i art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 z póżn. zm., zwanej dalej w skrócie: "ustawa"), odmówił A. B. zmiany wysokości zasiłku stałego dla osoby samotnie gospodarującej od miesiąca maja 2013 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ podał, że decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] A. B. został przyznany zasiłek stały. W związku ze zmianą wysokości jego dochodu rozstrzygnięcie to zostało zmienione decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], w oparciu o którą wysokość przysługującego mu zasiłku stałego ustalono od miesiąca czerwca 2013 r. na kwotę 38,63 zł., jako różnicę pomiędzy kryterium dochodowym a jego dochodem. Organ uznał, że w sprawie nie ma zastosowania art. 106 ust. 3a ustawy, bowiem zmiana dochodu w okresie pobierania świadczenia nie wpływa na jego wysokość, jeżeli kwota zmiany nie przekracza 10% odpowiedniego kryterium dochodowego. Wskazał, że zarówno decyzja przyznająca prawo do zasiłku stałego, jak i decyzja zmieniająca jego wysokość zostały prawidłowo doręczone i stały się ostateczne. W odwołaniu od powyższej decyzji A. B. domagał się odliczenia od dochodu wszystkich alimentów wraz z kosztami ich potrąceń przez komornika. Decyzją z dnia [...] września 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W jej uzasadnieniu przywołało treść obowiązujących przepisów ustawy, w tym art. 37 ust. 1-3. Organ odwoławczy wskazał, że w oparciu o przeprowadzony w dniu 18 lipca 2013 r. wywiad środowiskowy ustalono, że A. B. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności. Jego dochodem są następujące świadczenia: renta inwalidzka w kwocie 650,28 zł, zasiłek stały w kwocie 38,63 zł i dodatek mieszkaniowy w kwocie 77,23 zł Po odjęciu alimentów bieżących w kwocie 229,57 zł dochód A. B. wynosi 536,57 zł. Natomiast z zaświadczenia Komornika Sądowego wynika, że w miesiącu czerwcu 2013 r. wyegzekwował on na poczet alimentów zaległych kwotę 44,44 zł, tytułem kosztów komorniczych kwotę 26,29 zł, a dodatkowo na alimenty bieżące kwotę 81,29 zł. Organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki warunkujące zmianę wysokości wcześniej już przyznanego zasiłku stałego, zwłaszcza wynikające z art. 106 ust. 3a ustawy. Natomiast odnosząc się do poglądu, dotyczącego odliczania od dochodu wszystkich alimentów (zarówno bieżących, jak i zaległych) oraz kosztów komorniczych, Kolegium stwierdziło, że ustalenie dochodu, o którym stanowi art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy nie może obejmować kosztów ponoszonych w związku z egzekucją alimentów, a więc wynagrodzenia komornika, kosztów korespondencji oraz operacji bankowych. Odliczeniu od przychodów podlega wyłącznie kwota miesięcznych bieżących alimentów należnych osobie uprawnionej na podstawie prawnego tytułu, bez kwot zaległych świadczeń i ewentualnych odsetek oraz kosztów egzekucyjnych. A. B. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na powyższą decyzję, w której podtrzymał swoje stanowisko zawarte w odwołaniu, iż od dochodu podlegają odliczeniu alimenty, bez ich rozróżnienia na zaległe i bieżące oraz poniesione koszty komornicze. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu przytoczył treść art. 8 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 w związku z art. 106 ust. 3a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, stanowiące materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie. Wskazał, że okolicznością niesporną jest spełnienie przez skarżącego wszystkich przesłanek do przyznania zasiłku stałego, a więc okresowej niezdolności do pracy z tytułu renty i dochodu niższego od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, określonego zgodnie z zasadami zawartymi w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy na kwotę 542 zł, bowiem dochód skarżącego wyniósł 536,57 zł miesięcznie. Sąd stwierdził, że prawidłowo został skarżącemu przyznany zasiłek stały w oparciu o decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], zmienioną kolejną decyzją tego organu z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], w oparciu o którą, wysokość kwoty zasiłku stałego od miesiąca czerwca 2013 r. wynosiła 38,63 zł, przy czym obie decyzje zostały prawidłowo doręczone i stały się ostateczne. Sąd zauważył, że różnica w wysokości zasiłku stałego w obu przywołanych decyzjach wynosiła na korzyść skarżącego 0,12 zł miesięcznie. Tymczasem skarżący w lipcu 2013 r. zawnioskował o zmianę decyzji przyznającej mu prawo do zasiłku stałego, zarzucając organom brak odliczenia od jego dochodów kwot alimentów i kosztów ich egzekucji przez komornika. W tym stanie rzeczy koniecznym stało się, w świetle art. 106 ust. 5 i ust. 3a ustawy, zbadanie czy zmiana dochodu skarżącego była na tyle wysoka (przekraczała 10% kryterium dochodowego), że musiała prowadzić do zmiany decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] czerwca 2013 r. Sąd przypomniał, że dochodem skarżącego w miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku, czyli w czerwcu 2013 r. była renta inwalidzka w kwocie 420,71 zł i wypłacany dodatek mieszkaniowy w kwocie 77,23 zł oraz zasiłek stały w wysokości 38,63 zł miesięcznie. Łączny dochód skarżącego wynosił 536,57 zł i nie przekraczał kryterium dochodowego z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy w kwocie 542 zł. Natomiast z zaświadczenia Komornika Sądowego wynika, że w miesiącu czerwcu 2013 r. wyegzekwował on na poczet alimentów kwotę 273,94 zł, w tym zaległe alimenty w kwocie 44,44 zł, tytułem kosztów komorniczych kwota 26,29 zł, a dodatkowo na alimenty bieżące na kwotę 81,29 zł. Stąd też, organy odjęły od dochodu skarżącego bieżące alimenty. Sąd podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż ustalenie dochodu, o którym stanowi art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy nie może obejmować kosztów ponoszonych w związku z egzekucją zaległych alimentów. Odliczeniu od przychodów podlega wyłącznie kwota miesięcznych bieżących alimentów należnych osobie uprawnionej na podstawie prawnego tytułu bez kwot zaległych świadczeń i ewentualnych odsetek, wynagrodzenia komornika, kosztów korespondencji, operacji bankowych oraz kosztów egzekucyjnych. Z tego powodu brak jest podstaw do odliczania od dochodu zaległości alimentacyjnych i kosztów egzekucyjnych, bowiem z pomniejszenia dochodu korzystać może tylko taki dłużnik alimentacyjny, który na bieżąco i w terminie dokonuje wpłat. Zasadnie zatem organy ustalając dochód skarżącego nie pomniejszyły tego dochodu o zajęcia komornicze, gdyż nie stanowiły one "alimentów" w rozumieniu art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie mógł też zostać zastosowany art. 106 ust. 3a ustawy, bowiem zmiana dochodu w okresie pobierania świadczenia nie wpływa na jego wysokość, jeżeli kwota zmiany nie przekracza 10% odpowiedniego kryterium dochodowego. Dopiero wówczas, gdy zmiana dochodu uprawnionego do świadczeń przekracza 10% zachodzi konieczność zmiany wysokości świadczenia. Powyższy przepis dotyczy zarówno sytuacji, gdy nie zostaje wydana jeszcze decyzja organu odwoławczego, jak również wówczas gdy decyzja przyznająca świadczenie jest już ostateczna. Tymczasem z akt administracyjnych wynika, że komornik na alimenty bieżące pobiera kwotę 71,89 zł, a organy przyjęły w odliczeniach od dochodu skarżącego kwotę wyższą tj. 81,29 zł, stąd też można uznać, że korzystniejszą dla skarżącego z punktu widzenia wysokości ustalonego i już przyznanego ostateczną decyzją prawa do zasiłku stałego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł A. B. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, polegającą na przyjęciu, że od dochodu odliczeniu podlegają wyłącznie alimenty bieżące, gdy w rzeczywistości od dochodu podlegają odliczeniu alimenty bez ich rozróżnienia na zaległe i bieżące oraz także poniesione koszty komornicze. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: P.p.s.a.), Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, a które to podstawy należy uznać za nieusprawiedliwione. Sprowadzały się one do kwestionowania, zastosowanej przez organy oraz Sąd Wojewódzki wykładni art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, polegającej na przyjęciu, że pomniejszenie dochodu beneficjenta nie może obejmować kosztów ponoszonych w związku z egzekucją zaległych alimentów. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie w orzecznictwie nie istnieje rozbieżność dotycząca wykładni tego przepisu. Wskazane w skardze kasacyjnej orzeczenia, w których wyrażone zostało odmienne zapatrywanie odnośnie rozumienia art. 8 ust. 3 ustawy, były orzeczeniami tylko niektórych sądów wojewódzkich i pochodziły z lat poprzednich. W aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stosowana jest wykładnia omawianego przepisu taka, jaka została wyrażona w zaskarżonym wyroku. (vide: np. wyrok NSA z dnia 21 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 571/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Wykładnię tę podziela również skład orzekający w niniejszej sprawie. Z pomniejszenia dochodu korzystać bowiem może tylko ten zobowiązany, który świadczy alimenty w terminie, gdyż istota tego rodzaju świadczenia polega na regularnym dostarczaniu uprawnionemu środków utrzymania. W art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej ustawodawca sprecyzował, co należy rozumieć przez pojęcie dochodu na potrzeby ustalenia kryterium dochodowego stanowiącego warunek ubiegania się o zasiłek celowy. W przepisie tym zawarty jest zamknięty katalog obciążeń, o które pomniejszany jest dochód osoby występującej o świadczenie z pomocy społecznej. W tym katalogu ustawodawca wymienił – z jednej strony – obciążenia publicznoprawne w postaci podatku dochodowego od osób fizycznych (art. 8 ust. 3 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej) oraz w postaci składek na ubezpieczenia zdrowotne i społeczne (art. 8 ust. 3 pkt 2 tej ustawy), z drugiej zaś – wyjątkowo – obciążenie o charakterze prywatnoprawnym. tj. świadczenie alimentacyjne (art. 8 ust. 3 pkt 3 tej ustawy). Nie ulega wątpliwości, że choć unormowanie zawarte w art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej ma silne uzasadnienie aksjologiczne (interes uprawnionego do alimentacji), to jednak – jako wyjątek – nie może być interpretowane rozszerzająco. Z pomniejszenia dochodu korzystać może tylko ten zobowiązany, który świadczy alimenty w terminie, bowiem istota alimentów polega na ich regularnym świadczeniu. W innym wypadku z wyjątkowego pomniejszenia dochodu w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej korzystałyby osoby, które nie dostarczają uprawnionym środków utrzymania na bieżąco (por. wyroki NSA z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 1433/11 oraz 5 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 957/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Z art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej wynika, że kwota alimentów świadczonych na rzecz innych osób pomniejsza sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku. W aspekcie temporalnym zasadnicze znaczenie dla stosowania tego przepisu ma zatem miesiąc poprzedzający złożenie wniosku. Analiza art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej pozwala stwierdzić, że dotyczy on alimentów, które były przez osobę ubiegającą się o zasiłek świadczone, po pierwsze, w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, po drugie, w celu spełnienia obowiązku alimentacyjnego dotyczącego tego miesiąca. Sąd I instancji trafnie zatem wywiódł, iż brak jest podstaw do pomniejszenia przychodu o kwotę zaległych świadczeń i ewentualnych odsetek, a także kosztów egzekucyjnych. W tym stanie rzeczy uznając, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Do orzekania w przedmiocie wynagrodzenia na rzecz adwokata wyznaczonego skarżącemu w ramach prawa pomocy właściwy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.