I OSK 327/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Świętokrzyskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 515/23 w sprawie ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Ożarowie z dnia 14 czerwca 2023 r. Nr LXV/463/2023 w przedmiocie zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji w spółkach prawa handlowego oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 22 listopada 2023 r. oddalił skargę Wojewody Świętokrzyskiego (dalej: skarżący) na uchwałę Rady Miejskiej w Ożarowie z 14 czerwca 2023 r. nr LXV/463/2023 w przedmiocie zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji w spółkach prawa handlowego. Wojewoda Świętokrzyski zaskarżył wyrok w całości, wnosząc alternatywnie o jego uchylenie i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Ożarowie z 14 czerwca 2023 r. nr LXV/463/2023 w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania przed sądami obu instancji wraz z kosztami zastępstwa procesowego lub o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz pozostawienie temu Sądowi orzeczenia o kosztach postępowania przed sądami obu instancji wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Skarżący złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Sądowi I instancji zarzucono: I. naruszenie prawa materialnego przez: 1. błędną wykładnię art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g (ustawy o samorządzie gminnym – przyp. NSA) w zw. z art. 12 ust.1 i 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2021 r., poz. 679; dalej: u.g.k.) w zw. z art. 30 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40; dalej: u.s.g.) polegającą na uznaniu, że przepisy te stanowią podstawę do upoważnienia burmistrza przez radę miejską do dysponowania udziałami i akcjami w spółkach prawa handlowego, podczas gdy przepisy te stanowią samoistną ustawową podstawę prawną przyznającą bezpośrednio burmistrzowi kompetencję do dysponowania udziałami i akcjami w spółkach prawa handlowego; 2. błędną wykładnię art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g u.s.g. w zw. z art. 12 ust. 1 i 3 u.g.k. oraz art. 30 ust. 1 i 2 pkt 3 u.s.g. polegającą na uznaniu, że art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g u.s.g. w powiązaniu z przytoczonymi przepisami w ramach swej dyspozycji zawiera kompetencję na rzecz rady gminy do udzielenia upoważnienia burmistrzowi jako organowi wykonawczemu gminy do dysponowania udziałami i akcjami w spółkach prawa handlowego, podczas gdy wskazana kompetencja przysługuje burmistrzowi jako organowi wykonawczemu gminy bezpośrednio na mocy art. 12 ust. 1 i 3 u.g.k. w związku z art. 30 ust. 1 i 2 pkt 3 u.s.g. i brak jest tym samym podstawy prawnej do udzielenia upoważnienia przez radę gminy organowi wykonawczemu w przedmiotowym zakresie; 3. błędną wykładnię art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g w zw. z art. 33 ust. 1 i art. 41 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 12 ust. 3 u.g.k. polegającą na uznaniu, że art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g u.s.g. przyznaje radzie miejskiej kompetencję do określania formy prawnej czynności organu wykonawczego gminy w postaci zarządzenia, zmierzającej do wniesienia do spółki wkładu, podczas gdy kompetencja do wydawania zarządzenia przez organ wykonawczy w związku z gospodarowaniem mieniem komunalnym, w tym udziałami i akcjami w spółce prawa handlowego zachodzi na podstawie art. 33 ust. 1 i art. 41 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 12 ust. 3 u.g.k. i tym samym brak podstaw prawnych do określania formy działania organu wykonawczego przez radę miejską; 4. błędną wykładnię art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g u.s.g. w zw. z art. 12 ust. 3 u.g.k. polegającą na uznaniu, że rada miejska w ramach dyspozycji tego przepisu posiada kompetencję do nałożenia na burmistrza obowiązku informowania rady miejskiej o każdym wniesieniu, cofnięciu albo zbyciu udziałów i akcji, podczas gdy przepis ten nie stanowi podstawy do nakładania na organ wykonawczy gminy przez radę gminy jakichkolwiek dodatkowych obowiązków. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że dokonanie przez Sąd błędnej wykładni skutkowało wadliwym uznaniem, że rada miejska jest uprawniona do udzielania organowi wykonawczemu gminy upoważnienia do dysponowania udziałami i akcjami w spółkach prawa handlowego, tymczasem domniemanie kompetencji rady gminy przysługuje temu organowi tylko w sprawach nie zastrzeżonych na rzecz organu wykonawczego gminy na mocy przepisów szczególnych, a taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie na podstawie art. 12 ust. 1 i 3 u.g.k. w zw. z art. 30 ust. 1 i 2 pkt 3 u.s.g. Skoro kompetencja do zarzadzania mieniem gminy, w tym udziałami i akcjami w spółkach prawa handlowego na mocy wskazanych przepisów szczególnych przysługuje bezpośrednio organowi wykonawczemu gminy, a nie radzie gminy, to brak podstaw prawnych, aby rada gminy udzielała upoważnienia organowi wykonawczemu do działania w omawianym zakresie. Rada gminy nie może upoważnić organu wykonawczego gminy do wykonywania kompetencji, która nie przysługuje radzie gminy. Jakkolwiek zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta, to przepis ten należy interpretować w sposób ścisły. Tymczasem Sąd I instancji bezpodstawnie rozszerzył jego zastosowanie w ten sposób, że uznał go za podstawę prawną dla udzielania przez radę gminy upoważnienia do rozporządzania mieniem gminy w postaci udziałów i akcji w spółkach prawa handlowego w sytuacji, gdy art. 12 ust. 1 i 3 u.g.k. w zw. z art. 30 ust. 1 i 2 pkt 3 u.s.g. stanowią podstawę prawną działania organu wykonawczego gminy w tym zakresie. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g u.s.g. ma natomiast na celu jedynie określanie zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez burmistrza. Mimo to, w przedmiotowej uchwale Rada Miejska w Opatowie w § 4 ust. 1, § 8 ust. 1 oraz § 9 ust. 1 uchwały udzieliła burmistrzowi upoważnienia w zakresie dysponowania udziałami i akcjami w spółkach, do czego nie była uprawniona. W ocenie skarżącego, art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g u.s.g. nie stanowi podstawy dla nałożenia przez radę gminy na burmistrza obowiązku informowania rady miejskiej o każdym wniesieniu, cofnięciu albo zbyciu udziałów i akcji. Wynika to z faktu, że art. 12 ust. 3 u.s.g. (winno być u.g.k. – przyp. NSA) stanowi, że akcje i udziały w spółkach, których akcjonariuszem lub udziałowcem jest gmina zbywa wójt (burmistrz, prezydent miasta), przy czym zgodę na zbycie akcji należących do jednostki samorządu terytorialnego wyraża organ stanowiący tej jednostki. Wynika z tego, że rada miejska dysponuje wiedzą o zamiarze zbycia akcji lub udziału i pozbawione podstaw prawnych jest wprowadzanie dodatkowych obowiązków informacyjnych po stronie organu wykonawczego gminy. Ponadto, Rada określiła formę prawną czynności organu wykonawczego gminy polegającą na wniesieniu do spółki wkładu stanowiąc, że następuje to zarządzeniem, co stanowi przekroczenie kompetencji ustawowej rady gminy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu, albowiem w skardze kasacyjnej nie zgłoszono zarzutów pod adresem zastosowanych przez Sąd I instancji przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela w całości stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 10 grudnia 2025 r., sygn. akt I OSK 270/24 wydanym w analogicznej sprawie ze skargi kasacyjnej Wojewody Świętokrzyskiego, w związku z tym w dalszej części uzasadnienia posłuży się przedstawioną tam argumentacją. Nie znajdują potwierdzenia zarzuty błędnej wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów, albowiem Sąd I instancji bynajmniej nie zakwestionował, że uprawnienia organu wykonawczego dotyczące dysponowania udziałami i akcjami w spółkach prawa handlowego wynikają z przepisów prawa, a nie z mocy uchwały rady gminy. Sąd i instancji nie zakwestionował też, że przepisy prawa określają formę prawną zarządzenia dla czynności organu wykonawczego gminy, dotyczących gospodarowania mieniem komunalnym. Takich tez uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie zawiera. Punktem wyjścia dla Sądu I instancji był natomiast przepis art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. W szczególności, powołując brzmienie art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, Sąd I instancji ocenił, że zawarte w uchwale powtórzenia regulacji ustawowych nie świadczą o sprzeczności z prawem, służą zachowaniu spójności i przejrzystości uchwały, a w konsekwencji nie uzasadniają zastosowania art. 147 § 1 p.p.s.a. Analogiczna ocenę Sąd I instancji wyraził względem przewidzianego w § 10 uchwały obowiązku informowania rady o każdym wniesieniu, cofnięciu lub zbyciu udziałów. Sąd I instancji ocenił, że regulacje uchwały tworzą spójną całość i nie pozostają w sprzeczności z przepisami ustawowymi, co czyni skargę niezasadną. Stanowisko Sądu I instancji co do oceny charakteru zakwestionowanych postanowień uchwały nie zostało podważone w skardze kasacyjnej, albowiem nie wskazano na naruszenie art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., ani na naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a., które Sąd i instancji powołał jako podstawę kontroli sprawowanej w rozpoznawanej sprawie. W tej sytuacji, zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły odnieść skutku. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.