I OSK 3269/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 362/14 w sprawie ze skargi L. C. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o przydzielenie lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 362/14 oddalił skargę L. C. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (dalej "Prezes WAM") z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] (dalej "decyzja z dnia [...] grudnia 2013 r.") w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o przydzielenie lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: L. C. w dniu [...] maja 2013 r. złożyła do Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w O. (dalej "Dyrektor WAM") wniosek o przydzielenie lokalu nr [...] przy ulicy [...] w B., podając, że prawie od 30 lat nikt w nim nie mieszka. Poinformowała, że w dniu [...] grudnia 2007 r. została wyeksmitowana z pięciopokojowego mieszkania nr [...] przy ul. [...], chociaż nie było zadłużone. W 1998 r. jej mąż S. C., z zawodu żołnierz, odszedł do innej kobiety i wówczas rozpoczęła starania o zamianę mieszkania na mniejsze. Utrzymuje się z alimentów od byłego męża, które nie wystarczały na opłacenie czynszu mieszkania o powierzchni 84 m². Do zamiany mieszkania na mniejsze nie doszło, ponieważ S. C. nie wyraził zgody, zaś [...] lutego 2002 r. zrzekł się mieszkania położonego w B. przy ulicy [...] na jej rzecz oraz syna A. Dyrektor WAM decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...] (dalej "decyzja z dnia [...] września 2013 r.") odmówił przyznania L. C. lokalu mieszkalnego położonego w B. przy ul. [...]. Wskazał, że zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367, z późn. zm., dalej "ustawa") dyrektor oddziału regionalnego może wynająć lokal mieszkalny na czas oznaczony osobie innej niż żołnierz zawodowy, osobie prawnej, jednostce samorządu terytorialnego, państwowej lub samorządowej jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej o ile w garnizonie są zaspokojone potrzeby mieszkaniowe żołnierzy zawodowych. Podkreślił, że w B. wciąż są oczekujący żołnierze zawodowi na rozpoznanie wniosków o przydział kwatery lub lokalu, a zatem brak jest podstaw do wynajęcia lokalu mieszkalnego osobie niebędącej żołnierzem zawodowym. Organ zaznaczył jednocześnie, że przedmiotowy lokal od dnia [...] czerwca 1979 r. jest zasiedlony, a tytuł prawny dotyczący jego przydziału pozostaje w mocy. L. C. wniosła od powyższej decyzji odwołanie, podnosząc, że powinna otrzymać mieszkanie na podstawie art. 28 ust. 5 ustawy odnoszącego się do rozwiedzionych małżonków. Podkreśliła, że jest byłą żoną żołnierza, a więc powinna być traktowana tak samo jak żołnierz. Prezes WAM, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej "k.p.a.") w związku z art. 13 ust. 7 ustawy, uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w dniu 1 lipca 2004 r. weszła w życie nowelizacja ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, dokonana ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 116, poz. 1203, z późn. zm., dalej "ustawa nowelizująca"), na mocy której art. 28 ustawy został uchylony. Zgodnie natomiast z art. 23 ust. 2 ustawy nowelizującej, sprawy rozwiedzionych małżonków wszczęte na podstawie art. 28 ust. 2 lub 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie noweli, załatwia się w terminie do dnia 31 grudnia 2006 r. W ocenie organu, w stosunku do L. C. oraz S. C. zajmujących do 2007 r. osobną kwaterę stałą położoną w B. przy ulicy [...] nie miał zastosowania art. 28 ust. 2 ustawy, który odnosił się do zajmowania przez rozwiedzionych małżonków lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 55 ust. 2 pkt 1-3, tj. 1) znajdujących się w budynkach położonych na wojskowych terenach zamkniętych, 2) przeznaczonych na podstawie decyzji dyrektora oddziału rejonowego Agencji, na zakwaterowanie całości lub części kadry określonej jednostki wojskowej, 3) funkcyjnych. Kwatera położona w B. przy ulicy [...] nie była ani kwaterą funkcyjną, nie była też położona na wojskowych terenach zamkniętych ani nie była przeznaczona na zakwaterowanie w całości lub części kadry określonej jednostki wojskowej kwaterą. W sprawie nie ma miejsca sytuacja, o której mowa w art. 28 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym, jeżeli powierzchnia mieszkalna zajmowanej kwatery jest mniejsza od minimalnej powierzchni przysługującej osobie uprawnionej w dniu uprawomocnienia się wyroku orzekającego rozwód, dyrektor oddziału regionalnego Agencji przydziela jedną kwaterę jako lokal zamienny, odpowiadającą ich łącznym uprawnieniom – do dyspozycji rozwiedzionych małżonków. Lokal mieszkalny miał powierzchnię użytkową 84,34 m², w tym powierzchnię użytkową 59,36 m², a tym samym był większy od minimalnej powierzchni przysługującej osobie uprawnionej (S. C. przysługiwało minimum 14 m² podstawowej powierzchni użytkowej) w dniu uprawomocnienia się wyroku orzekającego rozwód. Powyższe okoliczności wskazują, że w stosunku do L. C. nie doszło do wszczęcia postępowania na podstawie art. 28 ust. 2 oraz ust. 4 ustawy do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej, które umożliwiłoby prowadzenie postępowania i załatwienie sprawy do dnia 31 grudnia 2006 r. Wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji o odmowie przyznania L. C. lokalu mieszkalnego położonego w B. przy ulicy [...] nastąpiło bez podstawy prawnej, ponieważ art. 28 ust. 5 ustawy obowiązywał tylko do dnia 30 czerwca 2004 r. Jednocześnie w przepisach ustawy nowelizującej brak jest przepisu, który umożliwiałby prowadzenie postępowania na podstawie art. 28 ust. 5 ustawy po dniu 1 lipca 2004 r. W ocenie organu odwoławczego, w niniejszej sprawie bezprzedmiotowość postępowania istniała już w chwili złożenia wniosku przez L. C., zatem organ pierwszej instancji, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. L. C. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia oraz niezwłocznego wydania przez Prezesa WAM decyzji o przyznaniu mieszkania na podstawie art. 28 ust. 5 ustawy, tj. z okresu obowiązywania tego przepisu i momentu nabycia wszystkich koniecznych uprawnień określonych na czas ustawą z 1995 r., ewentualnie wypłatę 300.000 zł na zakup mieszkania na wolnym rynku oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezes WAM wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Powołanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2013 r. orzekająca o odmowie przyznania L. C. lokalu mieszkalnego położonego w B. przy ulicy [...] została wydana bez podstawy prawnej, ponieważ art. 28 ust. 5 ustawy obowiązywał tylko do dnia 30 czerwca 2004 r. Jednocześnie w przepisach ustawy nowelizującej brak jest przepisu, który umożliwiałby prowadzenie postępowania na podstawie art. 28 ust. 5 ustawy po dniu 1 lipca 2004 r. Zgodnie natomiast z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości lub w części. W sprawie niniejszej bezprzedmiotowość istniała już w chwili złożenia wniosku przez L. C., zatem organ pierwszej instancji, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu pierwszej instancji, Prezes WAM, uchylając decyzję Dyrektora WAM z dnia [...] września 2013 r. i umarzając postępowanie pierwszej instancji, w sposób prawidłowy zastosował art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., albowiem postępowanie w sprawie rozkwaterowania, zainicjowane wnioskiem skarżącej z dnia [...] maja 2013 r. było bezprzedmiotowe. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła L. C. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazała na naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie wadliwego, pisemnego uzasadnienia wyroku, bowiem Sąd pierwszej instancji zaniechał odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze oraz nie wyjaśnił podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności kwestii rzekomej bezprzedmiotowości postępowania przed organami administracji publicznej obu instancji. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ani organ drugiej instancji, ani Sąd pierwszej instancji nie przeprowadziły analizy możliwości rozpatrzenia wniosku skarżącej, na innej niż wskazana przez nią podstawie prawnej. Sąd pierwszej instancji powinien wyjaśnić podstawę prawną rozstrzygnięcia w zakresie bezprzedmiotowości postępowania w kontekście innych przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, nie ograniczając się jedynie do art. 28 ust. 5 tej ustawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes WAM wniósł o jej oddalenie, wskazując, że stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest prawidłowe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Rozpoznając niniejszą sprawę, stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczony był do sformułowanej we wniesionej skardze kasacyjnej podstawy w postaci zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., nie dopatrując się z urzędu zaistnienia którejkolwiek z podstaw nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Podstawa kasacyjna naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zasługuje na uwzględnienie: po pierwsze, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i po drugie, gdy w ramach przedstawiania stanu sprawy sąd pierwszej instancji nie wskaże jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39; wyrok NSA z dnia 19 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2294/13, wyrok NSA z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt I FSK 103/14, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie nie zaistniał którykolwiek ze wskazanych wypadków. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy składowe. Oddalając skargę L. C., Sąd pierwszej instancji uznał za prawidłowe ustalenia faktyczne i prawne poczynione przez Prezesa WAM w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r., wskazując jednocześnie, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Zarówno w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r., jak i w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób wyczerpujący i prawidłowy wskazana została podstawa prawna zapadłego względem skarżącej rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji pierwszej instancji z dnia [...] września 2013 r. i umorzeniu postępowania pierwszoinstancyjnego w całości. Pierwszorzędne znaczenie dla zapadłego rozstrzygnięcia miała dokonana ustawą z 16 kwietnia 2004 r. nowelizacja ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw, na mocy której (zob. art. 1 pkt 18 ustawy nowelizującej) uchylony został art. 28 tej ustawy - regulujący uprawnienia mieszkaniowe rozwiedzionych małżonków. Normując kwestie intertemporalne, ustawodawca wskazał w art. 23 ust. 2 ustawy nowelizującej, że sprawy wszczęte na podstawie art. 28 ust. 2 lub 4 ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie noweli powinny zostać załatwione w terminie do dnia 31 grudnia 2006 r. Z kolei stosownie do art. 19 ust. 1 ustawy nowelizującej, do spraw wszczętych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, lecz niezakończonych ostatecznymi decyzjami lub umowami, stosuje się przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z wyjątkiem postępowań egzekucyjnych i z zastrzeżeniem ust. 2-5. Tymczasem podanie o wszczęcie postępowania złożone zostało przez skarżącą nie tylko po wejściu w życie ustawy nowelizującej, lecz także po dniu 31 grudnia 2006 r., bowiem wpłynęło ono do Dyrektora WAM w dniu [...] maja 2013 r. Niezależnie od powyżej wskazanych okoliczności prawnych, zarówno Prezes WAM jak i Sąd pierwszej instancji drugorzędnie zwrócili uwagę na to, że nawet przy przyjęciu obowiązywania względem skarżącej dawnej regulacji prawnej, nie mogła ona zostać objęta ani przepisem art. 28 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, ani art. 28 ust. 4, ani ust. 5 tej ustawy. Rozważania prawne w zaskarżonym wyroku zostały dokonane w sposób zgodny z prawem. Właściwie uznano, że brak było podstaw prawnych do prowadzenia wadliwie wszczętego postępowania administracyjnego z wniosku skarżącej, co skutkowało jego umorzeniem. W świetle przedstawionych okoliczności sprawy, stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej ma jedynie charakter polemiczny względem ustalonego w sposób niewadliwy stanu faktycznego oraz stanu prawnego sprawy. Skarżąca kasacyjnie, zarzucając Dyrektorowi WAM brak dobrej woli i zrozumienia Jej sytuacji, a także spełnienia wszystkich przesłanek do zastosowania art. 28 ustawy, nie wskazała podstawy prawnej na której oparte zostało to stwierdzenie. Tak samo, zarzucając Sądowi pierwszej instancji, że nie wyjaśnił dostatecznie wnikliwie podstawy rozstrzygnięcia, nie przedstawiła regulacji prawnej, która powinna znajdować w sprawie zastosowanie, a która rzekomo została pominięta przez ten Sąd. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, dlaczego Sąd pierwszej instancji uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem, przedstawiając, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, właściwe i wyczerpujące motywy wydanego wyroku. Uzasadnienie to odzwierciedla w pełni tok badania sprawy i rozumowania Sądu kontrolującego legalność zaskarżonej decyzji. Tym samym, nie doszło do uchybienia przepisowi prawa procesowego wskazanego w podstawie skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.