I OSK 3250/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant asystent sędziego Monika Mamińska po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 września 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 72/14 w sprawie ze skargi J. J., B. K., K. M., R. M., A. L. i R. L. na decyzję Wojewody L. z dnia 31 października 2013 r. nr ... w przedmiocie odmowy zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; 2. odstępuje od zasądzenia od J. J., B. K., K. M., R. M., A. L. i R. L. na rzecz Wojewody L. kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 16 września 2014 r. sygn. II SA/Łd 72/14. po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. J., B. K., K. M., R. M., A. L. i R. L. (dalej skarżący) stwierdził nieważność decyzji Wojewody L. z 31 października 2013 r. nr ... w przedmiocie odmowy zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty O. z 29 kwietnia 2013 r. nr ... Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z 29 kwietnia 2013 r. Starosta O. orzekł o odmowie zwrotu części nieruchomości położonej w O. obr. ..., oznaczonej jako dz. nr ... o pow. ... ha i dz. nr ... o pow. ... ha, na rzecz skarżących. Organ uznał, że cel wywłaszczenia - budowa zaplecza dla P. Przedsiębiorstwa Budowlanego, został zrealizowany. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli skarżący. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że organ I instancji nie wyjaśnił w sposób precyzyjny, pełny i logiczny zasadniczej przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Wskazali, że Starosta nie przywołał żadnych nowych dowodów sprawie na okoliczność, że cel wywłaszczenia został zrealizowany pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna. Wspomnianą na wstępie decyzją z 31 października 2013 r. Wojewoda L. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji, że cel wywłaszczenia - budowa zaplecza dla P. Przedsiębiorstwa Budowlanego, zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny wydaną przez Wojewódzki Zarząd Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w P. z 15 listopada 1977 r. nr ...", został na przedmiotowej nieruchomości zrealizowany. Organ podzielił również pogląd Starosty, że zrealizowanie celu wywłaszczenia, a następnie odstąpienie od wykorzystania gruntu na ten cel, powoduje, że zwrot nieruchomości nie jest możliwy. Skarżący wnieśli na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zarzucając obrazę art. 7, 77, 80 i 107 Kpa poprzez nie podjęcie wszelkich możliwych kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz uchybienie obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda L. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny powołanym na wstępie wyrokiem z 16 września 2014 r. powyższą skargę uwzględnił i stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Sąd I instancji wskazał, że skarga okazała się zasadna, aczkolwiek na obecnym etapie postępowania nie z przyczyn podniesionych w skardze. Kluczowe dla sprawy jest bowiem ustalenie właściwości organu. Zapisy rejestru gruntów z dnia 7 lutego 2012 r. potwierdzają, że przedmiotowe działki stanowią własność Powiatu O. (nr KW ... i ...). Decyzję o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości wydał natomiast Starosta O. Zgodnie z art. 142 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (w dacie wyroku - .j. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej ugn) – rolę organu prowadzącego postępowanie ustawodawca powierzył staroście Zatem z mocy tego unormowania starosta został wyposażony w kompetencje do władczego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej i wydania decyzji administracyjnej w I instancji. Zgodnie z kolei z ust. 2 tego przepisu w sprawach, o których mowa w ust. 1, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdz. 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym, że nieruchomości, których zwrotu domagają się wnioskodawcy w kontrolowanym postępowaniu, stanowią własność Powiatu O., który jest reprezentowany przez Starostę O., będącym równocześnie stroną przedmiotowego postępowania, to w ocenie Sądu I instancji zaistniały podstawy do wyłączenia Starosty O. Starosta nie może bowiem orzekać w przedmiocie zwrotu nieruchomości będącej własnością powiatu. Starosta pełni funkcję przewodniczącego organu wykonawczego powiatu, jakim jest zarząd powiatu, jest kierownikiem starostwa i organem reprezentującym powiat na zewnątrz. Mogą zachodzić w związku z tym wątpliwości co do jego bezstronności w takim postępowaniu. Sprawowanie funkcji organu wykonawczego powiatu i pełnienie funkcji jego ustawowego przedstawiciela można uznać za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć chociażby pośredni wpływ na prawa lub obowiązki starosty. Prawidłowym w tej sytuacji byłoby zatem wyznaczenie przez organ wyższego stopnia, innego podległego sobie organu do rozpatrzenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (art. 26 § 3 Kpa w zw. z art. 26 § 2 Kpa). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda L., zaskarżając w wyrok w całości, zarzucając naruszenie: 1. prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 142 ust. 1 i 2 ugn przez przyjęcie, że istnieją podstawy do wyłączenia Starosty O. od orzekania w niniejszej sprawie, gdy tymczasem interpretacja przepisu na daje takich podstaw; 2. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, zm. poz. 846, dalej Ppsa), w zw. z art. 142 ust. 2 ugn przez przyjęcie, że decyzję wydał organ podlegający wyłączeniu i w konsekwencji stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty O.; b. art. 141 § 4 Ppsa przez brak wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia w sytuacji, gdy art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa stanowi wyraźnie, że stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeśli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa lub innych przepisach; Sąd tych przyczyn nie wskazał. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania; zasądzenie od skarżących na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona. W świetle art. 183 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Zarzut błędnej wykładni art. 142 ust. 1 i 2 ugn okazał się zasadny. Ustawodawca w art. 142 ugn wskazał, że o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji (ust. 1). W sprawach, o których mowa w ust. 1, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 2). Z brzmienia ustępu 2 art. 142 ugn wynika jednoznacznie, że ustawodawca wskazał na konieczność wyłączenia jedynie prezydenta miasta na prawach powiatu i to wyłącznie wówczas, gdy stroną postępowania jest gmina lub powiat, nie zaś każdego starosty, gdy stroną postępowania jest powiat. Skoro po wydaniu uchwały 7 sędziów NSA z 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSAiWSA 2003/4/48, dalej uchwała OPS 1/03), ustawodawca przepisem art. 1 pkt 46 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 173, poz. 1218) znowelizował art. 142 ugn (w brzmieniu j.t. Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603), wprowadzając wymóg wyłączenia jedynie prezydenta miasta na prawach powiatu i to wyłącznie wówczas, gdy stroną postępowania jest gmina lub powiat, to brak jest podstaw do wyłączenia starosty, nie będącego prezydentem miasta na prawach powiatu. Gdyby ustawodawca pragnął wyłączyć każdego starostę, orzekającego – w zakresie normatywnym istotnym dla rozstrzygnięcia o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości - w sprawach, w których stroną postępowania jest powiat, wskazałby wyraźnie, że wyłączeniu podlega starosta – czego nie uczynił. Należy również odwołać się do uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15, ONSAiWSA 2016/4/54 (dalej uchwała I OPS 2/15), Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił w niej, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1445). Tym samym należy przyjąć, że reprezentowanie przez starostę reprezentuje powiatu, któremu przysługuje własność wywłaszczonej nieruchomości, w żaden sposób nie wpływa na ustawową właściwość starosty ani nie skutkuje wyłączeniem starosty na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kpa, a jedynie powiat nie ma legitymacji procesowej strony w postępowaniu, w którym starosta wydawał decyzję I instancji. Usprawiedliwiony okazał się także zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 ppsa i art. 156 kpa przez brak wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Rozpoznając sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odniesie się merytorycznie do skargi, uwzględniając art. 134 § 1 Ppsa. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 185 § 1 Ppsa orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku. Na podstawie art. 207 § 2 Ppsa orzeczono jak w punkcie II sentencji wyroku.