I OSK 325/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.), Sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska, po rozpoznaniu w dniu 31 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 września 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 97/17 w sprawie ze skargi E. S. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy X w przedmiocie informacji publicznej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznani

Zaskarżonym kasacyjnie wyrokiem z dnia 6 września 2017 r. o sygn. akt II SAB/Kr 97/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę E.S. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Olkusz w przedmiocie informacji publicznej. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. E.S. wniósł skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Olkusz w zakresie wniosku z dnia 16 grudnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej co do braku odpowiedzi na pytania zawarte w tym wniosku, dotyczące tego kto udzielał odpowiedzi na pisma skarżącego z dnia 22.01.2015 r., 26.08.2015 r., 5.10.2015 r., 7.10.2015 r., 13.10.2015 r., pod jakim numerem zostały zarejestrowane pisma skarżącego, kto z pracowników nadał na poczcie odpowiedzi na te pisma, czy burmistrz osobiście dyktował odpowiedzi na te pisma oraz innych kwestii co do rejestrowania korespondencji wnoszonej przez skarżącego do organu, wysyłania na nią odpowiedzi w zakresie wymiany okien w lokalach komunalnych, w tym w mieszkaniu zajmowanym przez skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, iż odpowiedź na wniosek została udzielona poprzez przesłanie skarżącemu pisma z dnia 23 grudnia 2016r., Nr OP.1431.96.2016, wskazującego, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, natomiast korespondencja kierowana do skarżącego podpisywana była przez osoby upoważnione przez Burmistrza Miasta i Gminy Olkusz, wskazano także kserokopie stron z księgi nadawczej Urzędu Miasta i Gminy w Olkuszu potwierdzające wysłanie odpowiedzi z dnia 23 grudnia 2016 r. oraz potwierdzenie odbioru w dniu 11 stycznia 2017 r. w/w pisma podpisane przez E.S. Po rozpoznaniu sprawy pod sygn. II SAB/Kr 97/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skargę oddalił. Wskazał, że skarga nie jest zasadna, gdyż żądanie zawarte we wniosku z dnia 16 grudnia 2016 r. nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej u.d.i.p.). Przedmiotem żądania skarżącego była kwestia stosowania wewnętrznej procedury udzielania odpowiedzi na pisma skarżącego w zakresie postępowania co do wymiany okien w lokalach komunalnych, w tym mieszkaniu zajmowanym przez skarżącego, z powodu ich złego stanu. Dotyczyło to w szczególności podania pod jakim numerem zostały zarejestrowane pisma skarżącego, konkretnie który z pracowników nadawał na poczcie odpowiedzi na te pisma, czy burmistrz osobiście dyktował odpowiedzi na te pisma oraz innych szczegółów co do rejestrowania korespondencji wnoszonej przez skarżącego do organu, wysyłania na nią odpowiedzi. WSA w Krakowie podkreślał, że żądane we wniosku z dnia 16 grudnia 2016 r. informacje nie miały waloru informacji publicznej, gdyż jedynie pośrednio dotyczyły wytworzenia dokumentów urzędowych, którymi były zaś konkretne odpowiedzi organu na pisma kierowane przez skarżącego. Żądane we wniosku skarżącego dane nie były wyrazem stanowiska organu, nie były też w żaden sposób wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, stanowiąc jedynie wyjaśnienie kwestii pod jakim numerem pisma skarżącego były rejestrowane, przez jakich pracowników, kto dyktował treść odpowiedzi, kto je podpisywał itd. Informacje te zostały bądź zawarte w oficjalnych pismach kierowanych do skarżącego bądź nie mają waloru oficjalności w kwestii pracowników organu wykonujących czynności techniczne i biurowe, gdyż nie odnoszą się nawet do propozycji dotyczącej sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, dotyczą jedynie pewnych procedur biurowych i wewnętrznych, służą wprawdzie realizacji jakiegoś zadania, ale nie przesądzają w żaden sposób o kierunku działania organu. Uzewnętrznienie i oficjalną formę przyjmują natomiast dopiero finalne odpowiedzi na pisma skarżącego tj. korespondencja kierowana do skarżącego podpisywana przez osoby upoważnione przez Burmistrza Miasta i Gminy Olkusz. W ocenie Sądu I Instancji z okoliczności kontrolowanej sprawy wynika, iż skarżony organ podjął działania zgodne z wymogami u.d.i.p. w terminie 14 dni, informując skarżącego o swoim stanowisku, które było zasadne w zakresie oceny braku charakteru informacji publicznej podlegającej obowiązkowi udostępnienia w oparciu o u.d.i.p. Gdy sprawa nie ma charakteru informacji publicznej, wystarcza zawiadomienie o tym wnioskodawcy zwykłym pismem informującym, co nastąpiło w niniejszej sprawie. W świetle bowiem art. 13, 14 i 16 u.d.i.p. jedynie dokumenty stanowiące informację publiczną objęte wnioskiem o udostępnienie informacji winny zostać udostępnione w formie czynności materialno – technicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej bądź winno się wydać decyzję o odmowie udostępniania takich informacji w formie decyzji administracyjnej. Przepis art. 16 ust. 1 u.d.i.p. swoją regulacją nie obejmuje sytuacji, w której żądana informacja nie jest informacją publiczną. W wypadku ustalenia, że informacja, o której udzielenie strona zwróciła się nie jest informacją publiczną, stanowisko organu odmawiające jej udzielenia powinno być wyrażone w formie pisemnej odpowiedzi, zawierającej argumentację w przedmiotowym zakresie i wobec spełnienia tego warunku organ nie pozostaje w stanie bezczynności. Od powyższego wyroku WSA w Krakowie skargę kasacyjną złożył E.S., zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały opłacone ani w części, ani w całości. Zaskarżonemu kasacyjnie wyrokowi zarzucono: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt. 2 lit. b,c,d oraz pkt 3 lit. a,d,e,f i pkt 4 lit. a u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1-3 Konstytucji RP, poprzez dokonanie ich błędnej wykładni skutkującej uznaniem, że informacje, których skarżący się domagał we wniosku z dnia 16 grudnia 2016 r., nie stanowią informacji publicznej; II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 9 i 11 k.p.a. oraz w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy organ poinformował jedynie skarżącego, iż w jego ocenie wnioskowane informacje nie posiadają waloru informacji publicznych, nie uzasadniając w żaden sposób zajętego w tym przedmiocie stanowiska. Uzasadniając pierwszy w powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie podkreślił, że wnioskowane informacje posiadają walor informacji publicznych, dotyczą bowiem wprost kwestii wskazanych przez przepisy ww. przepisy ustawy tj. art. 1 ust.1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b,c,d, i pkt. 3 lit. a, d, e, f oraz pkt. 4 lit. a) w zw. z art. art. 61 ust. 1,2,3 Konstytucji RP. Wnioskowane przez skarżącego informacje odnoszą się wprost do sfery działalności publicznej organu i zasad jego organizacji. Część z pytań odnosi się również do treści oraz formy dokumentów urzędowych takich jak np. wykaz korespondencji (książka nadawcza UMiG Olkusz), jak również do procedur odpowiadania na pisma obywateli przez organ - nie sposób więc uznać, że nie wypełniają one dyspozycji norm prawnych wskazanych w ww. przepisach, których błędnej wykładni dokonano. Jak dalej wskazywał skarżący kasacyjnie, art. 1 ust. 1 u.d.i.p., stanowi, iż każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy. Ogólna definicja została doprecyzowana w art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje posiadające walor informacji publicznych, przy czym katalog ten jest otwarty o czym świadczy użycie przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności" - niewątpliwie w tym pojęciu mieści się treść oraz forma wytwarzanych przez organy dokumentów, w tym oficjalnej korespondencji. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów - bez wątpienia faktem jest kierowanie przez organ urzędowej korespondencji do skarżącego. Jednakże, aby organ administracji publicznej był obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, wnioskowana informacja musi znajdować się w jego posiadaniu - wszystkie żądane przez skarżącego informacje znajdowały się w posiadaniu organu na dzień wpływu wniosku skarżącego z dnia 16 grudnia 2016 r. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący kasacyjnie podniósł, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują. Stąd informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów, wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej. Uzasadniając drugi z zarzutów skarżący kasacyjnie wskazywał, że w przypadku uznania przez organ, iż wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. stanowisko organu powinno być wyrażone w formie pisemnej odpowiedzi zawierającej stosowną argumentację w tym przedmiocie wyjaśniającą stanowisko zajęte przez organ. W przedmiotowej sprawie natomiast Burmistrz Miasta i Gminy Olkusz nie spełnił tego wymogu - wobec czego pozostaje w dalszym ciągu w stanie bezczynności. Wymaga tego wyrażona w art. 9 i art. 11 k.p.a. zasada informowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Oznacza to, że postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Sąd ten, w odróżnieniu od Sądu I instancji, nie bada całokształtu sprawy z punktu widzenia stanu prawnego, który legł u podstaw zaskarżonego orzeczenia. Bada natomiast zasadność przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zakres kontroli jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowego nie wystąpiły. Tym samym sprawa podlegała rozpoznaniu w granicach zgłoszonych zarzutów kasacyjnych. Pierwszy ze sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów opiera się na kwestionowaniu stanowiska organu podzielonego w wyroku WSA w Krakowie, że wnioskowane przez E.S. od Burmistrza Miasta i Gminy Olkusz informacje nie mają waloru informacji publicznej. Zarzut ten NSA uznał za uzasadniony. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest przekonywającego wywodu prawnego Sądu I instancji, który oceniałby treść poszczególnych pytań zawartych we wniosku E.S. z dnia 16 grudnia 2016 r. przez pryzmat pojęcia informacji publicznej. Sąd I instancji przyjął nietrafnie i arbitralnie, że wszystkie ze sformułowanych przez wnioskodawcę pytań en bloc dotyczą informacji niemających waloru informacji publicznej. Wskazał, że wnioskowane przez skarżącego informacje jedynie pośrednio dotyczyły wytworzenia dokumentów urzędowych, którymi były zaś konkretne odpowiedzi organu na pisma kierowane przez skarżącego. Dokonał tym samym niezasadnie zawężającej wykładni pojęcia informacji publicznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wszystkie żądane informacje miały charakter techniczno-organizacyjny, związany z wewnętrznymi i roboczymi procedurami organu i jego pracowników w konkretnej sprawie skarżącego. Przynajmniej część z pytań zawartych we wniosku E.S. z dnia 16 grudnia 2016 r. dotyczy żądania udostępnienia informacji publicznej. Dotyczy to przede wszystkim informacji w zakresie tego, kto udzielał odpowiedzi na pisma skarżącego z dnia 22.01.2015 r., 26.08.2015 r., 5.10.2015 r., 7.10.2015 r., 13.10.2015 r. oraz pod jakim numerem zostały zarejestrowane pisma skarżącego. Okoliczność, kto udziela w imieniu organu odpowiedzi na pismo interesanta dotyczy niewątpliwie wytworzenia dokumentu urzędowego a zatem odnosi się wprost do sfery działalności publicznej organu i zasad jego organizacji. To samo dotyczy numerów (znaków) pod jakimi pisma skarżącego są rejestrowane. WSA w Warszawie powinien był szczegółowo przeanalizować treść pytań zawartych we wniosku z dnia 16 grudnia 2016 r. poprzez pryzmat pojęcia informacji publicznej i konieczności jego szerokiego rozumienia, czego nie uczynił. Drugi z zarzutów skargi kasacyjnej natomiast nie zasługiwał na uwzględnienie. Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej co do zasady zostało uregulowane w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują odpowiednie zastosowanie w sprawach z zakresu informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 i ust. 2 powoływanej ustawy, jedynie w kwestiach dotyczących decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź umorzenia postępowania. Oznacza to, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej można wyróżnić dwa etapy postępowania. Pierwszy z nich ma uproszczony charakter i kończy się bądź udostępnieniem żądanej przez wnioskodawcę informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej, udzieleniem informacji o niepublicznym charakterze informacji bądź informacją o braku żądanych danych. Na tym etapie postępowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają w ogóle zastosowania. Odmiennie zaś przedstawia się sytuacja, gdy w sprawie istnieją przesłanki do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania albo też jakiegokolwiek innego aktu administracyjnego. Wówczas dopiero podmiot obowiązany do udzielenia informacji publicznej wszczyna postępowanie administracyjne i na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy jest uprawniony do odpowiedniego zastosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem odrębności wynikających ze specyfiki postępowania w sprawie dostępu do informacji publicznej. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się zatem wyłącznie do wydawania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, co wynika bezpośrednio z treści art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Stąd niezasadny jest zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 9 i 11 k.p.a. oraz w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. na obecnym etapie sprawy, albowiem przepisy te nie mają na razie zastosowania. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokona szczegółowej analizy treści pytań zawartych we wniosku E.S. z dnia 16 grudnia 2016 r. i oceni, które z nich mają walor informacji publicznej. Następnie rozważy, czy organ pozostaje w bezczynności w odniesieniu do wniosku skarżącego i jeśli tak, to w jakim zakresie. Sąd kasacyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, ponieważ wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.