I OSK 3205/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Szkoły Podstawowej w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 września 2014 r. sygn. akt II SAB/Łd 103/14 w sprawie ze skargi A. B. na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 16 września 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 103/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie ze skargi A. B. na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w pkt 1. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Dyrektora Szkoły Podstawowej w P. do załatwienia wniosku A. B. z dnia [...] października 2012 roku, w pkt 2. stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w pkt 3. wymierzył Dyrektorowi Szkoły Podstawowej w P. grzywnę w kwocie 500 złotych, w pkt 4. zasądził od Dyrektora Szkoły Podstawowej w P. na rzecz A. B. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. A. B. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę. Wskazała, że wnioskiem z dnia [...] października 2012 r. zwróciła się do Dyrektora Szkoły Podstawowej w P. o wydanie arkusza organizacyjnego obowiązującego na dzień 1 września na rok szkolny 2012/2013 oraz arkusza z dokonanymi w ostatnim czasie zmianami w Szkole Podstawowej w P., celem przedstawienia w sądzie i prokuraturze. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Szkoły Podstawowej w P. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W piśmie z dnia 11 września 2014 r. skarżąca wyjaśniła, że w odpowiedzi na jej pierwszy wniosek Dyrektor Szkoły udzieliła odpowiedzi, jednak nie udostępniła żądanego arkusza organizacyjnego szkoły. W odpowiedzi na jej drugi wniosek o wydanie kserokopii arkusza organizacyjnego Dyrektor zażądała z kolei podania celu wydania tego dokumentu. Mimo, że wskazywała cel w pierwotnym wniosku, dokument nie został jej udostępniony. Dodała, że to nie pierwsza sprawa Dyrektora tej szkoły, bowiem wcześniej Sąd orzekał w sprawach II SAB/Łd 103/13, II SAB/Łd 57/14, II SO/Łd 11/13. Na rozprawie w dniu 16 września 2014 r. pełnomocnik skarżącej poparł skargę, oświadczając, że żądanie z punktu pierwszego skargi stało się bezprzedmiotowe wobec udzielenia informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając skargę za zasadną wskazał, że Dyrektor Szkoły Podstawowej w P. jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a zatem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Informacja jakiej żądała skarżąca tj. arkusz organizacyjny na dzień 1 września na rok szkolny 2012/2013 oraz arkusz z dokonanymi zmianami w Szkole Podstawowej w P. to informacja o funkcjonowaniu szkoły i jako taka stanowi informację publiczną. Do dnia wniesienia skargi Dyrektor Szkoły nie udostępnił żądanej informacji, nie wydał też decyzji odmawiającej jej udostępnienia ani nie poinformował o braku możliwości udostępnienie informacji w żądanej formie. Dlatego też skarga okazała się usprawiedliwiona, bowiem organ w dniu wniesienia skargi pozostawał bezczynny. Dopiero po wniesieniu skargi do tutejszego Sądu organ przesłał skarżącej kopię żądanego dokumentu, co potwierdził pełnomocnik skarżącej na rozprawie w dniu 16 września 2014 r. Dlatego też postępowanie w zakresie zobowiązania organu do dokonania czynności w dniu orzekania przez sąd okazało się bezprzedmiotowe. Działając zatem na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd umorzył postępowanie sądowoadministracyjne, czemu dał wyraz w pkt 1 sentencji wyroku. Badając przedmiotową skargę sąd miał także na względzie, że art. 149 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy doszło do rażącego naruszenia prawa czy też nie. Użycie w zdaniu drugim art. 149 § 1 p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Z analizy tego przepisu wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Mając powyższe na względzie, zdaniem Sądu bezczynność organu miała charakter rażący, o czym sąd orzekł w pkt 2 sentencji. Wniosek zainteresowanego rodzi po stronie organu administracji obowiązek udostępnienia informacji publicznej w sytuacji, gdy ta informacja publiczna znajduje się w jego posiadaniu. Mimo posiadania żądanej informacji Dyrektor Szkoły pozostawał bezczynny w okresie od 26 października 2012 r. do 1 lipca 2014 r. Sąd I instancji podkreślił, że z obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej nie zwalniało Dyrektora Szkoły poinformowanie skarżącej, że dokument wyda odpowiednim organom, bowiem podmiot wykonujący zadania publiczne zobowiązany jest udostępnić żądaną informację wnioskodawcy, a nie organom, które z takim wnioskiem nie występowały. Brak było też podstaw do żądania (pismem z dnia 23 stycznia 2013 r.) wyjaśnienia w jakim celu skarżąca domaga się wydania arkusza organizacyjnego szkoły. Bezczynności nie usprawiedliwiał również argument Dyrektora Szkoły, wedle którego skarżąca we wniosku z dnia 26 października 2012 r. nie wskazała podstawy prawnej swego żądania. W treści kolejnego pisma, dotyczącego informacji zamieszczonej w arkuszu organizacyjnym tj. pisma z dnia 4 grudnia 2012 r., skarżąca wyraźnie podkreśliła, że działa w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Kontrolowany sąd wywiódł, że jeśli organ miał wątpliwości co podstawy prawnej żądania, to powinien był zwrócić się o sprecyzowanie wniosku poprzez jej wskazanie. Mimo, iż organ nie pozostaje w bezczynności w chwili rozstrzygania skargi(udostępnił wnioskowaną informację), to jednak wcześniej pozostawał w bezczynności, która przybrała postać rażącego naruszenia prawa. Z tego powodu Sąd ocenił, że uzasadnionym było nałożenie na organ grzywny(pkt.4 sentencji), uznając, iż kwota 500 zł będzie właściwa. Grzywna na podstawie art. 149 p.p.s.a. nie ma bowiem na celu wyłącznie dyscyplinowania organów administracji, ale ma w szerszym zakresie przeciwdziałać ich opieszałości w prowadzeniu spraw oraz służyć usuwaniu negatywnych skutków wynikających z bezczynności postępowania. Na podstawie art. 200 p.p.s.a., sąd zasądził ponadto na rzecz strony skarżącej zwrot poniesionych przezeń kosztów postępowania, o czym orzekł w pkt 4 sentencji. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł Dyrektor Szkoły i zaskarżył je w części: - stwierdzającej, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - wymierzającej organowi Dyrektorowi Szkoły Podstawowej w P. grzywnę w kwocie 500 (pięćset) złotych; - zasądzającej od Dyrektora Szkoły Podstawowej w P. na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. przez przyjęcie, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, w której organ przekazał skarżącemu uwierzytelnione kopie rzeczonych dokumentów po wniesieniu skargi do Sądu; 2) art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. art. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez wymierzenie Organowi — Dyrektorowi Szkoły Podstawowej w P. grzywny w kwocie 500 złotych jako adekwatnej do charakteru naruszenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, mimo że uzasadnienie zaskarżonego wyroku w tej części nie spełnia wymogów określonych w powołanych przepisach, jest zbyt lakoniczne i tym samym nie wyjaśnia dlaczego w ocenie Sądu grzywna w wyżej wskazanej wysokości jest adekwatna do charakteru naruszenia. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i w tym zakresie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, ponadto na podstawie art. 203 p.p.s.a. o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że mimo iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest obszerne, to jednak kwestia nałożenia na organ kary pieniężnej w wysokości 500 złotych jako adekwatnej określona została w sposób nader lakoniczny. W przedstawionym stanie faktycznym, zdaniem skarżącego, nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa wobec czego nałożenie grzywny we wskazanej wysokości na organ nie znajduje uzasadnienia. Sąd przy ocenie zasadności wymierzenia grzywny powinien zdaniem organu wziąć pod uwagę charakter naruszenia oraz brak świadomości ewentualnej bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał co prawda, że podstawą wymierzenia grzywny organowi na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest upływ terminu do załatwienia sprawy jednakże, nie wziął pod uwagę, że organ przekazując informację o możliwości przesłania dokumentów określonym organom na ich wniosek uznał sprawę za załatwioną. Nie bez znaczenia dla istoty tego postępowania pozostaje również fakt, że skarżąca wraz z mężem w minionych latach złożyła ponad pięćdziesiąt wniosków o udostępnienie informacji publicznej co jednoznacznie wskazuje na skłonność Wnioskodawcy do wszczynania licznych spraw sądowych - a co za tym idzie - daje uzasadnione podstawy ku temu by zakładać, że skarżąca była doskonale poinformowana o tym w jaki sposób należy kierować do organów wnioski o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym, niewskazanie konkretnego trybu, a także sformułowanie treści żądania w piśmie z 26 października 2012 r. były celowe i zamierzone. Tego typu działania nie tylko są sprzeczne z zasadami współżycia społecznego, ale również stanowią naruszenie publicznych praw podmiotowych, o których strona pisała w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, tym bardziej, że skarżąca w złożonych skargach wnosiła o wymierzenie organom grzywny w wysokości kilku tysięcy złotych. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła skarżąca i wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zaistniały okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji, które okazały się nieusprawiedliwione. W pierwszej kolejności kontroli poddać należało zarzut naruszenia art. 149§1 p.p.s.a. w związku z art. 50 §1 p.p.s.a, który skarżący kasacyjnie upatruje w wadliwie przyjętej rażącej bezczynności organu w przekazaniu żądanych przez A. B. dokumentów. Zgodzić należało się ze skarżącym kasacyjnie, że dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów zaniechano przekazania wnioskowanych dokumentów, w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów mają znaczenie jedynie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie. Orzeczenie w przedmiocie charakteru bezczynności zostało pozostawione uznaniu sądu orzekającego, gdyż ustawa nie zakreśla kryteriów, jakie przesądzają o tym, czy bezczynność rażąco narusza prawo czy też nie. Uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Skuteczne zakwestionowanie poprawności rozumowania sądu w tej materii może nastąpić wówczas, gdy kryteria te zostały naruszone, bądź wówczas, gdy pominięto istotne okoliczności faktyczne lub prawne, a więc gdy doszło do przekroczenia granic uznania, które prowadzi do niepożądanej dowolności. Kryteria należy zawsze odnieść do stanu konkretnej sprawy, których okoliczności są zwykle zróżnicowane. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadne są ustalenia oraz wywody Sądu I instancji w kwestii bezczynności organu i jej charakteru. Skarga kasacyjna nie zdołała dowieść przekroczenia granic uznania sądowego w zakresie przyjęcia rażącego naruszenia prawa tą bezczynnością. Sąd ten – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej – uwzględnił całokształt okoliczności sprawy i trafnie odniósł je do właściwych przepisów. Prawidłowo wskazał na rażące i niczym nieusprawiedliwione przekroczenie terminu na realizację wniosku, który zamiast 14 dni był rozpatrywany aż kilkanaście miesięcy. Słusznie zwrócił uwagę, iż zwolnić z obowiązku może jedynie udostępnienie informacji w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, co w niniejszej sprawie nastąpiło dopiero 1 lipca 2014r. Nie mógł skutecznie podważyć zaskarżonego wyroku zarzut naruszenia art. 50§1 p.p.s.a., który został odniesiony przez skarżącego kasacyjnie do wadliwego przyjęcia rażącej bezczynności. Powołana regulacja stanowi o osobach uprawnionych do wniesienia skargi, w żaden sposób zatem nie może stanowić wyznacznika kontroli oceny rażącej bezczynności organów administracji. Za niezasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 149§2 p.p.s.a. w związku z art. 141§2 p.p.s.a. Wbrew zaprezentowanemu w skardze kasacyjnej stanowisku wymierzona grzywna nie pozostawała w sprzeczności do celów, jakie winna realizować, co słusznie wywiódł sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku. Wymierzenie grzywny odniesiono prawidłowo do niczym nieuzasadnionej zwłoki w rozpoznaniu wniosku o udzielenie informacji publicznej, stwierdzenia w tym względzie rażącej bezczynności, która trwała aż kilkanaście miesięcy. Uzasadnienie sądu I instancji w tym zakresie, choć krótkie nie uniemożliwiło dokonania kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Mając na względzie powyższe na zasadzie art. 184 p.p.s.a. oddalono skargę kasacyjną.