I OSK 320/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 października 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 931/22 w sprawie ze skargi B.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] maja 2022 r. nr SKO.PSŚ/41.5/1249/2022/6246/ w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 20 października 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 931/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z [...] maja 2022 r. nr SKO.PSŚ/41.5/1249/2022/6246/ w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddalił skargę. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła B.P., zastępowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615, ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest realizowanie przez wnioskodawcę czynności opiekuńczych względem osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności nieustannie przez całą dobę, podczas gdy z ww. przepisu nie sposób wyprowadzić tak kategorycznych przesłanek przyznania świadczenia, a w szczególności nie sposób utożsamiać stałej lub długotrwałej opieki z opieką sprawowaną nieustannie przez całą dobę; b) art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615, ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż z powyższego przepisu wynika, iż przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie opieki w taki sposób i w takim wymiarze, że sam zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobowej, niezależnie od innych okoliczności dotyczących osoby wnioskującej o świadczenie pielęgnacyjne oraz osoby, wobec której opieka jest sprawowana, podczas gdy z ww. przepisu wynika wyłącznie, iż niepodejmowanie zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej następować ma w celu sprawowania opieki, a zatem przesłanką przyznania świadczenia jest decydujący (a nie wyłączny) wpływ sprawowania opieki na niepodejmowanie zatrudnienia lub rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej; c) art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615, ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż sprawowanie opieki, o której mowa w tym przepisie, ogranicza się wyłącznie do czynności bezpośrednio związanych z osobą pozostającą pod opieką oraz wykonywanych w stosunku do tej osoby i mających charakter ściśle opiekuńczy, podczas gdy właściwa wykładnia ww. przepisu prowadzi do wniosku, iż charakter czynności stanowiących sprawowanie opieki w rozumieniu ww. przepisu uzależniony jest przede wszystkim od schorzeń osoby wymagającej opieki i wskazań zawartych w orzeczeniu o niepełnosprawności; 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo iż dokonana przez organ ocena dowodów zebranych w sprawie nie została oparta na wszechstronnej ocenie materiału dowodowego, a organ dokonał ustaleń faktycznych w sposób przekraczający granicę swobodnej oceny materiału dowodowego. Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji organu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono również o zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa według norm przepisanych. Jednocześnie zrzeczono się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego została oddalona. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to z zasady w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Ta zasada nie ma bezwzględnego charakteru. Sposób interpretacji prawa materialnego wyznacza bowiem kierunek prowadzonego postępowania dowodowego i w konsekwencji dokonywanych ustaleń. Jeżeli źródłem wadliwego dokonania ustaleń w wyniku źle przeprowadzonego postępowania jest błędna wykładnia prawa materialnego, to Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności powinien ocenić zarzut dokonania błędnej wykładni prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie zakres postępowania dowodowego jest determinowany normą prawa materialnego, która ma być zastosowana w sprawie, dlatego zarzuty naruszenia prawa materialnego zostaną rozpoznane w pierwszej kolejności. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615, ze zm.; dalej: u.ś.r.) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że aby ustalić prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, zarówno osoba wymagająca opieki, jak i osoba sprawująca tę opiekę, muszą spełniać określone ustawą przesłanki, a także że świadczenia opiekuńcze, do których należy między innymi świadczenie pielęgnacyjne, przyznawane są z powodu niemożności wykonywania pracy zarobkowej w związku z koniecznością zapewnienia stałej opieki niepełnosprawnemu członkowi rodziny, a nie jedynie z tytułu sprawowania opieki. Z treści art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 u.ś.r. (zawierającego definicję określenia "zatrudnienie lub inna praca zarobkowa") wynika, że jedną z podstawowych przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną. Drugą zaś przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, spowodowane koniecznością sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Z przywołanego unormowania wynika zatem, że jednym z zasadniczych warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest, aby osoba ubiegająca się o nie sprawowała stałą lub długotrwałą opiekę nad osobą niepełnosprawną, a jednocześnie opieka ta musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. W postępowaniu administracyjnym konieczne jest zatem ustalenie związku między rezygnacją z zatrudnienia (pracy zarobkowej) albo niepodejmowaniem zatrudnienia (pracy zarobkowej) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnoprawną, w tym ustalenie wymiaru opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy. Świadczenie pielęgnacyjne ma bowiem być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2729/16). Dlatego też musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką. Organ administracji rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego ma więc obowiązek ustalić czy istnieje związek między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Tym samym musi ustalić rozmiar faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy. Przyjęcie związku przyczynowo-skutkowego jako wieloczłonowego, po myśli uchwały Sądu Najwyższego z 21 sierpnia 2014 r., sygn. akt III CZP 49/14 (OSNC 2015, Nr 5, poz. 60) i jej uzasadnienia oraz części powoływanych w niej orzeczeń Sądu Najwyższego, wymaga wystąpienia normalnego związku przyczynowego między kolejnymi członami następujących po sobie zdarzeń prawnych aż do ostatniego (wyrok SN z 2 lutego 2017 r., sygn. akt I CSK 302/16). Podkreślić należy, że zaprzestanie lub niepodejmowanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoby decydujące się na sprawowanie opieki, pozbawiają się możliwości uzyskiwania jakichkolwiek dochodów związanych z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, stąd właśnie w takiej sytuacji mogą liczyć na wsparcie ze strony Państwa, gdyż świadczenie pielęgnacyjne przynajmniej częściowo ma na celu zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej, powodowanych koniecznością wykonywania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (zob. wyrok NSA z 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1239/22). Treść art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jednoznacznie bowiem wskazuje, że nie każda rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko taka, której celem jest sprawowanie opieki. W związku z powyższym musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Nie każda rezygnacja z zatrudnienia stanowi podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a tylko taka, która jest podyktowana podjęciem się sprawowania opieki. Zauważyć zatem należy, a co jest w sprawie bezsporne, że skarżąca kasacyjnie ubiega się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawnego męża. Mąż Skarżącej pozostaje w zatrudnieniu. Kasator wywodzi, że okoliczność konieczności każdorazowego zawożenia męża do pracy oraz jego odbierania po zakończonej pracy dodatkowo ogranicza realną możliwość podjęcia zatrudnienia przez skarżącą. Twierdzi, że skarżąca musi pozostawać w ciągłej gotowości do zapewnienia transportu mężowi do jego miejsca zatrudnienia, jak i odbierać go o określonej porze. Podnosi również, że Sąd I instancji nie uwzględnił tego, że skarżąca sprawując opiekę na mężem nie może jednocześnie zaniedbywać innych jej obowiązków rodzinnych, a w szczególności związanych z opieką nad małoletnimi dziećmi stron. Oczywistym jest bowiem, iż skoro mąż skarżącej sam wymaga ciągłej opieki drugiej osoby, to jego możliwości realizacji obowiązków, o których mowa w art. 96 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, w stosunku do dzieci w wieku 2 i 5 lat są również znacząco ograniczone. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że zakres sprawowanej opieki nie koliduje z możliwością podjęcia przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Nie można, oceniając spełnienie omawianej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, uwzględniać nie tylko zakres rzeczywiście sprawowanej opieki, ale również potencjalną i nieograniczoną gotowość do pomocy osobie niepełnosprawnej. Oznaczałoby to bowiem, że omawiana przesłanka zostanie w istocie rzeczy spełniona niezależnie od tego, czy rzeczywiście sprawowanie opieki uniemożliwia zatrudnienie lub podjęcie innej pracy zarobkowej. Zatem w przypadku osób niepodejmujących pracy decydujący jest zakres rzeczywiście sprawowanej przez nie opieki. Nie można również wywodzić, że sprawowanie przez skarżącą opieki nad małoletnimi dziećmi w czasie, gdy mąż skarżącej przebywa w zakładzie pracy, stanowi czynności składające się na opiekę nad mężem, mimo że nie są one związane z bezpośrednim kontaktem skarżącej z mężem. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. mówi bowiem wprost o opiece nad osobą niepełnosprawną, a nie o czynnościach polegających na zastępowaniu osoby niepełnosprawnej w pełnieniu jej funkcji w rodzinie. Z powyższych względów, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię. W konsekwencji należało uznać za niezasadny również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ z art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie wynika konieczność dokonywania ustaleń faktycznych w zakresie wskazanym przez stronę skarżącą kasacyjnie. Z przedstawionych powyżej powodów, skoro zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.